La experiencia pionera de Porto Alegre

Ejemplo de voto en los presupuestos participativos. www.presupuestosparticipativos.com

La historia de los presupuestos públicos en Brasil está marcada por distorsiones relacionadas con la concentración de poder, el derroche de recursos y la corrupción. En Porto Alegre, la capital del estado Río Grande do Sul, esta historia ha cambiado.

El Ayuntamiento creó un sistema innovador para formular y hacer el seguimiento del presupuesto municipal donde la población, a través de debates y consultas, determina los ingresos y los gastos y dónde y cuándo realizar las inversiones.

Veremos en dos artículos el origen, la evolución y las conclusiones que se pueden extraer de esta experiencia brasileña. En esta primera parte se explicará el Presupuesto Participativo (en adelante PP) como modelo de gestión político-administrativo; qué es, cuándo surge y de qué manera funciona.

Los primeros pasos

Hasta principios de los ochenta, Porto Alegre experimentó un acelerado crecimiento de su población y una fuerte concentración de los ingresos, dejando a un tercio de la población en zonas periféricas de la ciudad sin infraestructuras urbanas. El Gobierno, centralizado y no democrático, era un obstáculo para establecer una relación de transparencia con la sociedad. En las elecciones de 1988, la Alcaldía pasó a manos de un bloque de izquierda (Frente Popular), dominada por el Partido de los Trabajadores (PT).

El sistema del PP empezó a funcionar en 1989 enfrentándose a una difícil situación que, además de la novedad del sistema, logró una modesta participación y dificultades de financiación. Asimismo, fueron surgiendo diversas dificultades:

• las prioridades de las regiones más pobres diferían de aquellas con mejores condiciones,
• la inexistencia en las zonas más pobres de un sentimiento común,
• la disparidad en el grado de organización de los ciudadanos,
• la tradición de la relación política entre los poderes públicos y los ciudadanos, basada en el intercambio de favores y
• una falta de experiencia a la hora de debatir sobre temas importantes y técnicos, como es el presupuesto.

Cuando la ciudad recuperó su capacidad de inversión, gracias a una profunda reforma fiscal, el PP recibió un fuerte impulso. Ello, junto con la transparencia en las cuentas públicas y la efectiva inversión en obras y servicios, fue lo que garantizó la credibilidad en el proceso del PP.

¿Cómo funciona el Presupuesto Participativo?

La estructura del PP está formada por tres tipos de instancias que realizan el proceso de mediación entre el Ejecutivo y los ciudadanos. En primer lugar, están las unidades administrativas e instancias internas creadas especialmente para la comprensión y el procesamiento técnico-político de la plantilla presupuestaria en conjunto con los ciudadanos; luego nos encontramos con las instancias comunitarias (autónomas en relación a la Administración), formadas por los núcleos organizativos de las comunidades locales, conforme sus propios mecanismos y culturas locales, y, por último, están las instancias públicas permanentes de participación comunitaria.

La ciudad se dividió en 16 zonas, según criterios geográficos y sociales a través de los cuales se organizó la plena participación de la población, incluyendo a ciudadanos y entidades ligados a cuestiones como los derechos de la mujer, la asistencia sanitaria o las asociaciones culturales. Así mismo, se crearon otras organizaciones de participación dedicadas a temas concretos: organización y desarrollo urbano de la ciudad, transporte y circulación, asistencia sanitaria y social, educación, cultura, actividades recreativas, desarrollo financiero y previsión fiscal.

Las dos etapas principales del ciclo del PP son las reuniones regionales y temáticas. En la primera etapa, la contabilidad de la inversión aprobada el año anterior se hace pública para comprobar qué se ha hecho realmente, qué se está haciendo, y qué no se ha empezado todavía y por qué. En la segunda fase, los vecinos de cada barrio y los participantes de las organizaciones temáticas deciden sus prioridades y eligen a los asesores del Presupuesto. Entre estas dos fases existe una intermedia, en la que se celebran numerosos encuentros, tanto en la esfera temática como en la regional (dividida a su vez en microrregiones). Es entonces cuando la población expresa sus necesidades y establece una cierta prioridad para las obras más urgentes. El Consejo Municipal del Plan de Gobierno coordina y organiza el proceso de elaboración de los presupuestos y del plan de inversión y, más tarde, comprueba la ejecución del presupuesto acordado.

Es así como se produce la unión real de la democracia directa y participativa con la democracia representativa. Naturalmente, es una relación tensa y difícil pero que ha demostrado ser positiva. El presupuesto posee la doble función de ser tanto un instrumento de la programación de la labor del Gobierno, como una manera de control de las finanzas públicas. Sin embargo, y como veremos en el próximo artículo, este modelo se enfrenta a diversos desafíos como la falta de eficacia, de participación o de institucionalización. La historia nos ha enseñado a desconfiar de las “grandes experiencias”, pero, ¿es esta experiencia ejemplar, no como modelo a copiar, sino como un experimento a raíz del cual sea posible reflexionar para construir proyectos en otros lugares?

Este artículo se publicó inicialmente en United ExplanationsEnlace externo

Marta Pérez es licenciada en Economía por la Universidad de Valencia. Gracias al Máster en Relaciones Internacionales del IBEIEnlace externo pudo especializarse en Política Económica del Desarrollo, América Latina y la Unión Europea. Actualmente es consultora de desarrollo sostenible y cooperación territorial en Londres.