Consulta popular a la madrileña

Yanina Welp, directora regional para América Latina del Centro sobre Democracia Directa de Aarau, analiza la primera consulta ciudadana que acaba de celebrar el Ayuntamiento de Madrid.

Del 13 al 19 de febrero tuvo lugar en Madrid la primera consulta popular en la historia de la ciudad. Los ciudadanos fueron invitados a decidir sobre dos propuestas ciudadanas –‘Madrid 100% sostenible’ y ‘Billete único para el transporte público’– y, a iniciativa del ayuntamiento, sobre el futuro de la Gran Vía, la remodelación de la Plaza España y otras consultas en seis distritos (Barajas, Hortaleza, Retiro, Salamanca, San Blas-Canillejas y Vicálvaro).

Una consulta popular es un mecanismo de democracia directa (también llamado referéndum, iniciativa o plebiscito) que permite a la ciudadanía tomar decisiones directamente en las urnas. Este mecanismo, ciertamente en boga en Europa, puede ser activado por las autoridades, porque así lo establece la ley en casos especiales, por ejemplo, para la ratificación de una reforma o enmienda constitucional; o por iniciativa de la ciudadanía, mediante recolección de firmas. Los resultados pueden ser vinculantes, esto es, de cumplimiento obligado por la ley, como en el referéndum italiano de diciembre de 2016; o consultivos, cuando se toma en consideración el resultado del voto pero las autoridades conservan la potestad de decidir, como sucedió con el Brexit, también en 2016.

Yanina Welp es directora regional para América Latina del Centro de Investigación sobre Democracia Directa de Aarau (c2d) y profesora no numeraria de la Universidad de San Gall. Es doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona) y coordina una investigación sobre mecanismos de democracia directa en 18 países latinoamericanos. courtesy

La experiencia madrileña parte de una encrucijada y la forma escogida para superar esa encrucijada parece, al menos en algunos aspectos, complicar más que resolver el problema inicial. El dilema empieza con la normativa española. La Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local señala en su artículo 71 que los municipios no pueden convocar consultas populares sin autorización del gobierno autonómico y del Estado. 

Los obstáculos a superar para convocar una simple consulta sobre un tema de orden municipal son sorprendentes: “De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local”.

Un verdadero despropósito en un país que considera haber avanzado en la definición de la autonomía territorial. Ni en Estados Unidos, ni Alemania o Bélgica, tampoco en México o Argentina, un municipio requiere de autorización del Estado para organizar una consulta popular sobre asuntos de su competencia, como sería, en el caso que discutimos, la organización de los espacios peatonales en la Gran Vía. Entonces, para ahorrarse la consulta al Estado y el apoyo del pleno en Madrid se organizaron “votaciones ciudadanas” en lugar de una consulta popular o referéndum, aunque las diferencias entre un mecanismo y otro no saltan a la vista.

Ahora Madrid llegó al gobierno aupado por el 15M y su demanda de mayor transparencia y participación. Como parte de esas promesas y en el marco de la crisis de las instituciones representativas, se creó la unidad de Participación Ciudadana, Transparencia y Gobierno Abierto, y desde allí comenzaron a diseñarse mecanismos que pudieran encajar en el rígido marco normativo vigente. Eso explica, en parte, la apuesta por estas consultas populares (“votaciones ciudadanas”) en que cualquiera puede presentar propuestas mientras que, para votar, se requiere estar empadronado en Madrid y tener 16 años o más. En cuanto a las propuestas, se excluye explícitamente que “tengan fines delictivos o que atenten contra derechos fundamentales y libertades públicas”, como también las propuestas sobre otras modalidades de participación tales como presupuestos participativos, procesos revocatorios, audiencia pública o iniciativas normativas populares. También pueden presentarse propuestas que excedan las competencias del municipio, en cuyo caso el Ayuntamiento se compromete a emprender actuaciones alternativas para cumplir con la decisión. El 1% de firmas (53 000 apoyos) permite la activación de una consulta popular cuyo resultado lo determina una mayoría simple. 

Este diseño institucional plantea al menos dos grandes problemas:

El primero es la generación de expectativas que difícilmente puedan cumplirse en buena parte de los temas que le preocupan a la gente. Se sugiere que las consultas tendrán resultados vinculantes (en la web de Decide Madrid, el cuarto y último paso de una votación ciudadana anuncia rotundamente: “¡Se hace! Si hay más gente a favor de tu propuesta que en contra, el gobierno del Ayuntamiento de Madrid asumirá como propia la propuesta y la llevará a cabo”). Si no es posible implementar las decisiones tomadas, como podría ser el caso con la iniciativa votada sobre tarjeta unificada de transporte, tema que cae fuera de las competencias del Ayuntamiento, el resultado podría ser el inverso al esperado. De alguna manera, más de lo mismo (promesas incumplidas) aunque la intención sea buena…

El segundo problema es que el mecanismo es demasiado costoso en relación a lo que puede aportar. El porcentaje de firmas requerido (del 1%) y el tipo de decisiones que se derivan (no vinculantes) no remiten a mecanismos directos, como en Suiza o Estados Unidos (con umbrales más altos en la recogida de firmas), sino a mecanismos de presentación de iniciativas indirectas, tal como están regulados en Austria o Argentina (que igual que en Madrid requieren el 1% de firmas para presentar propuestas a tratar por el Parlamento).

La experiencia reciente en otros países europeos, que también buscan dar respuesta a la crisis de representación que se ha planteado en España, indica que otros mecanismos, como las peticiones electrónicas en Finlandia, permitirían, por un coste menor (sin organizar comicios), una llegada de las demandas ciudadanas a las instituciones para que estas debatan y tomen decisiones sobre su pertinencia. En Luxemburgo, las iniciativas presentadas son debatidas en televisión, por autoridades y promotores, generando mayores mecanismos de diálogo, transparencia y rendimiento de cuentas al forzar a los representantes a dar sus argumentos y permitir a los promotores de iniciativas dar los suyos. No estaría mal incentivar a los políticos madrileños a debatir y argumentar. 

El crecimiento de la regulación y las convocatorias de consultas populares no es algo nuevo, aunque el Brexit, el plebiscito por la paz en Colombia o el referéndum constitucional en Italia los han puesto en el centro del debate político. A esto ha contribuido la invocación del referéndum de los líderes de la derecha xenófoba, Farage (UKIP) en Reino Unido o Marie Le Pen (Frente Nacional) en Francia, solamente por citar dos ejemplos. Los resultados de las consultas ocurridas en 2016 en Europa y las cuestionables credenciales democráticas de los líderes mencionados han puesto en tela de juicio las bondades de ampliar la participación directa de la ciudadanía más allá de la elección de representantes.

Sin embargo, la historia de las consultas populares es más larga y más compleja. A nivel subnacional, Estados Unidos fue pionero en incorporar mecanismos de participación directa. El primer estado en introducir estos mecanismos fue Oregón en 1902 y, desde aquel momento, todos los estados norteamericanos los incorporaron. En Alemania, la ola se inició después de la Segunda Guerra Mundial. Baden-Württemberg fue el primer ‘länder’ en regular estos mecanismos para sus municipios en 1956. Como en Estados Unidos, se expandieron a todos los gobiernos estaduales. En estos dos países, los mecanismos de democracia directa no están regulados a nivel nacional. Sí lo están en Suiza, donde también cantones y municipios disponen de mecanismos que permiten a la ciudadanía intervenir en el proceso de toma de decisiones más allá de la elección de representantes. En todos los casos mencionados se usan con frecuencia. 

La experiencia madrileña claramente forma parte, tardíamente, de esa preocupación por mejorar la relación entre ciudadanía y representantes regulando mecanismos que permitan conectar mejor las preferencias de los primeros con las actuaciones de los segundos. Sin embargo, se encuentra a medio camino entre las experiencias europeas y las que se han expandido en muchas ciudades latinoamericanas, como los consejos vecinales o los presupuestos participativos. Entre otras diferencias, los primeros derivan en decisiones vinculantes y cuentan con una regulación exhaustiva. Los segundos, al menos en ciudades como Montevideo o Buenos Aires, son más flexibles y sus resultados derivan en “compromisos políticos” (como en Madrid).  

En Madrid, en las consultas del 13 al 19 de febrero 212.108 participantes emitieron más de 950 000 votosEnlace externo. Frente a lo que algunos tecnólogos esperaban, poco más de un tercio de los participantes votaron a través de la web (36%), frente a una mayoría que optó por ir al centro de votación (11%) y un grupo que hizo uso del correo postal (54%). El porcentaje total de participantes, cercano al 8%, puede considerarse un éxito para un mecanismo consultivo. Los presupuestos participativos más exitosos en Porto Alegre o Montevideo apenas superaron esta cifra. Por el contrario, la participación debería considerarse baja si se compara con experiencias de democracia directa en el nivel local incluso en Suiza o Estados Unidos (con bajos niveles relativos de participación).

Se ha criticado que un número reducido de apoyos y también un umbral de participación bajo para dar validez a la consulta pueda empoderar a grupos de interés. Esta crítica no es válida siempre que se cuente con información suficiente sobre los procesos: a quien no le guste la iniciativa, que vote y haga campaña en contra. Sí se plantea un dilema en estas campañas en que solo el Si tiene una voz formal. No hay campaña oficial por el No. En un mecanismo de democracia directa deberían enfrentarse dos posiciones; en un mecanismo indirecto, se presenta una propuesta sobre la que debate y decide el Legislativo. No se trata solo ni necesariamente de innovar, sino fundamentalmente de democratizar.