“Una decisión popular facilita las negociaciones internacionales”

Michael Ambühl (izqda), entonces secretario de Estado del Ministerio de Finanzas, y el exembajador de Estados Unidos en Berna, Don S. Beyer, firmaron en 2013 el acuerdo FATCA contra la evasión fiscal. Keystone

En los últimos tiempos, la democracia directa ha sido una fuente de preocupación para la diplomacia suiza. El ejemplo más reciente es la aplicación de la iniciativa ‘contra la inmigración masiva’. Sin embargo, con el respaldo de una decisión popular, es más fácil sentarse a negociar un mandato espinoso, sostiene Michael Ambühl, antiguo diplomático suizo.

La experiencia demuestra que la democracia directa puede representar una carga dentro y una fuente de tensión fuera del país. Es un aspecto conocido desde la iniciativa de los Alpes. Los suizos la aprobaron en las urnas en 1994, pero era inconciliable con el acuerdo de tránsito que habían suscrito Suiza y la Unión Europea (UE).

La principal reivindicación de la iniciativa de los Alpes era transferir el tráfico de mercancías de la carretera al riel. El Gobierno y el Parlamento no aplicaron el mandato constitucional al pie de la letra, pero consiguieron el objetivo mediante un instrumento que no preveía la iniciativa: el impuesto sobre el transporte pesado en función de los kilómetros recorridos.

Decisivo es el sistema de gobierno

Con base en su experiencia como diplomático, Michael Ambühl afirma que no hay grandes diferencias entre los sistemas de democracia directa e indirecta en lo que se refiere a la influencia sobre las negociaciones con otros países. Más importante es la forma de gobierno y sus características. Entre los aspectos que influyen en las negociaciones internacionales cita:

-el principio de colegialidad: no hay jefe de Gobierno y, por ende, la gestión de la política exterior es menos estricta en caso de desavenencias en el Ejecutivo;

-gobierno de coalición: las soluciones se basan a menudo en un denominador común mínimo;

-estructuras de decisión descentralizadas: opiniones divergentes a escala nacional, cantonal y municipal;

-cultura helvética de consenso: impide una posición dura hacia el extranjero y obstaculiza también la capacidad de resistencia a las presiones;

-‘purismo helvético’: negociaciones solo sobre un tema, escepticismo hacia la conexión con otros temas;

-humildad: Suiza hace muchas cosas buenas por el mundo, pero no sabe “venderse” o lo hace por debajo de su valor

Michael Ambühl, profesor de Negociación y Gestión de Conflictos en la Escuela Politécnica Federal de ZúrichEnlace externo y exdiplomático, sugiere adoptar una estrategia análoga en la ejecución de la iniciativa ‘contra la inmigración masiva’, que los suizos aprobaron en las urnas en 2014.

swissinfo.ch: Usted dispone de una nutrida experiencia diplomática. ¿Qué significa llegar a la mesa de negociaciones con un mandato avalado por una votación popular?

Michael Ambühl: En esa situación resulta más fácil explicar a los interlocutores un mandato cuya negociación se presenta difícil. Pero esto no quiere decir que las decisiones salidas de las urnas faciliten la vida a quienes tienen que sentarse a negociar. Si la decisión va en contra de la política europea que defienden el Gobierno y el Parlamento, los negociadores no lo tendrán fácil. Pero es lo que hace que este trabajo sea tan interesante.

swissinfo.ch: Su sucesor, Yves Rossier, responsable de las negociaciones con la UE, se halla ante una misión imposible. Para Bruselas, limitar la inmigración no es compatible con el principio de la libre circulación de personas. ¿Qué posibilidades hay?

M.A.: Si queremos preservar los acuerdos bilaterales, será probablemente difícil aplicar al pie de la letra el artículo constitucional relativo a la limitación de la inmigración. Esto implicaría introducir contingentes y dar preferencia a la mano de obra nacional. Dudo que Bruselas lo acepte. La UE ha reiterado, antes y después de la votación e incluso por escrito, su oposición a tales medidas.

Aun así, habría que verificar si no se puede lograr una aplicación que retome el sentido del nuevo artículo constitucional. Esto significaría que Suiza respetaría estrictamente limitar la inmigración a través de contingentes de personas extracomunitarias. En contrapartida, solo se aplicaría el espíritu de la iniciativa a los 28 miembros de la UE y a los 3 Estados miembros de la EFTA/EEE, gracias a una cláusula de salvaguarda que no atentaría contra la libre circulación de personas.

Concretamente, Suiza podría proponer que se mantuviera el principio de la libre circulación de personas con los 31 Estados europeos y no se introdujera la preferencia nacional. Pero se podría reservar el derecho de aplicar una cláusula de salvaguarda en el momento en que la inmigración de los países europeos superara un determinado umbral. Una cláusula de esa índole existía en el acuerdo de libre circulación de personas, pero dejó de tener vigencia el 31 de mayo de 2014. Se podría “sencillamente” renovar y modificar un poco.

swissinfo.ch: Usted dice que Suiza no tendría triunfos en la mano si tuviera que discutir principios fundamentales de la UE o del derecho internacional. Cree que la verificación preliminar de las iniciativas debe ser más exhaustiva para reducir los riesgos de conflictos en el momento de aplicarlas?

M.A.: No soy experto en Derecho Constitucional. Pero si entiendo bien los debates sobre el examen preliminar, se trata de casos en los que una iniciativa va en contra de lo que establece el derecho internacional vinculante.

Michael Ambühl

El exdiplomático, de 63 años, es hoy profesor de Negociación y Gestión de Conflictos en la Escuela Politécnica Federal de Zúrich (EPFZ). Fue el jefe de la delegación del Gobierno suizo que negoció el segundo paquete de acuerdos bilaterales con la UE, entre otros. En la negociación de la disputa fiscal con Estados Unidos encabezó la delegación suiza en calidad de secretario de Estado.

La libre circulación de personas no forma parte de este derecho vinculante, pero es un elemento fundamental de nuestra relación con la UE.

Tampoco la iniciativa de los Alpes – aprobada en las urnas en 1994 en contra de la recomendación del Gobierno y del Parlamento – cuestionaba principios fundamentales del derecho internacional. En aquel caso se trataba de un acuerdo, el acuerdo sobre transporte, que Suiza había firmado con la UE. La aprobación de la iniciativa de los Alpes generó un conflicto con este tratado que se logró solucionar mediante una aplicación no literal de la iniciativa.

La posibilidad de anulación suele formar parte de un contrato. Si una votación popular exige la anulación de un contrato, no significa automáticamente una violación del derecho público internacional. Jurídicamente es posible, pero esto no significa que la anulación no acarree otros problemas.

swissinfo.ch: Usted aboga por una mayor sensibilización sobre los temas de política exterior, tanto en la administración como entre los actores de la política interior y exterior. En dos palabras, usted propone una ‘Swiss School of Public Governance’. ¿Con qué expectativas?

M.A.: Para crear una escuela de esa índole podríamos inspirarnos en modelos extranjeros. Por ejemplo, la ‘Harvard School’ en Estados Unidos u otras escuelas en Francia. No se trata de copiar tal cual los modelos, ya que esos países tienen otras concepciones de la política y otras tradiciones en materia de política exterior.

Nosotros nos planteamos una formación destinada a los cuadros en las administraciones del Estado, los cantones y las ciudades. Pero sería una formación orientada también a los empleados de empresas con una fuerte proyección internacional. Pueden ser empresas próximas al Estado, como los Ferrocarriles Suizos o Swisscom, como del sector privado. Los cursos se dirigirían, sobre todo, a persona con aspiraciones a trabajar en los altos niveles de la gestión empresarial.

Esta formación no sería concebida como un programa universitario autónomo, sino como una formación complementaria y paralela al ejercicio de la profesión. No obstante, el módulo debería ofrecer un programa de formación coherente, y no fragmentado como si fuera un rompecabezas.

Traducción del alemán: Belén Couceiro