Va que vuela: AMLO y la consulta por el aeropuerto
Andrés Manuel López Obrador (AMLO) fue electo presidente de México en las elecciones del 1 de julio de 2018, liderando una coalición de partidos encabezada por MORENA. Sin mayores sorpresas (así lo anticipaban todas las encuestas), obtuvo la Presidencia y la mayoría absoluta en el Congreso de la Unión. Su triunfo ha generado tanto sueños de revolución democrática como pesadillas color “populismo chavista” (el calificativo se está convirtiendo en un clásico adjudicable a la izquierda en cualquier disputa electoral, no solamente latinoamericana, como muestra el panorama español).
Durante la campaña electoral, AMLO hizo énfasis en la participación ciudadana: propuso llevar a consulta pública el matrimonio igualitario, el derecho a la interrupción legal del embarazo, el derecho de parejas del mismo sexo a adoptar, la reforma educativa, la reforma energética, la amnistía a criminales, la revocación del mandato presidencial y la construcción del nuevo aeropuerto. Aunque López Obrador asumirá la Presidencia de México el 1 de diciembre, desde su reconocimiento como presidente electo el 8 de agosto ha asumido un rol protagónico.
La consulta popular sobre el futuro del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM) es una muestra contundente de ese protagonismo. Realizada durante cuatro días, del 25 al 28 de octubre, versó sobre la continuidad de la construcción del NAIM, iniciada durante el gobierno de Enrique Peña Nieto (Partido de la Revolución Institucional, PRI). Desde MORENA se cuestiona el proyecto en marcha desde 2015 por sus costos, el impacto ambiental que podría tener y su viabilidad (ya que se está construyendo en zona inundable). Es un proyecto millonario que ha quedado a cargo de un equipo reconocido internacionalmente y que, según el presidente todavía en funciones, se ha avanzado en un tercio del total.
La complejidad del proyecto hace evidente la dificultad (y la importancia) de la decisión que se pone sobre la mesa. Los aspectos técnicos requieren de una información específica y detallada sobre la que no tenemos competencia (la tabla al final del texto sintetiza los principales ejes de la disputa). Nuestro objetivo aquí no es el análisis de la viabilidad del NAIM sino del proceso participativo, su marco legal, implementación, financiamiento y consecuencias esperadas. El dilema abierto por la consulta es tanto jurídico como político, como argumentaremos a continuación.
Una consulta fuera de la normativa
México ha sido uno de los últimos países de América Latina en regular mecanismos de democracia directa a nivel nacional (a nivel estatal se encuentran regulados dese principios de los 90s), hasta que también se ha sumado a esta ola que busca al menos en teoría incrementar la legitimidad de democracias cada vez más asediadas por el desencanto (y de ahí a la ira, como muestra la reciente elección en Brasil).
Desde 2014, la Ley Federal de Consulta Popular permite la consulta de uno o varios temas de trascendencia nacional (art. 4), que debe ser convocada por el Congreso de la Unión a petición del presidente de la República; el equivalente al 33% de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso; o los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al 2% de los electores (art. 35 de la Constitución).
La consulta de AMLO podría ajustarse a la ley, pero no lo hace: ni el presidente electo (que la inicia) está en funciones ni el Congreso emitió convocatoria alguna. ¿Por qué el nuevo presidente no esperó al 1 de diciembre de 2018 (nótese que apenas falta un mes)? Contando con una amplia mayoría en el Congreso, su solicitud tenía todas las probabilidades de ser aprobada siguiendo la ruta establecida por la Constitución. Una posible respuesta deriva de los tiempos establecidos por la Carta Magna, que estipula que las consultas populares deberán realizarse el mismo día de la jornada electoral federal (art. 35). Para poder realizar la consulta del NAIM apegada a lo establecido en la ley, se tendría que haber esperado a las elecciones intermedias del 2021, o a cuando se renueve el total del Congreso de la Unión y la Presidencia de la República en el 2024. En este caso y en cualquier otro, ante un asunto de trascendencia nacional, en el que se busque incluir a la ciudadanía para tomar la decisión, ¿se debe esperar tres años? ¿Tiene sentido poner semejante cerrojo a consultas populares reguladas para empoderar a la ciudadanía? Pensamos que no, que esta seria limitación del diseño institucional debería ser subsanada. Dicho esto, también creemos que las reformas deben hacerse en tiempo y forma, con lo que la crítica al modelo existente no implica avalar la consulta. Veamos otras cuestiones.
Cobertura en el territorio, pregunta y campaña
La consulta sobre el NAIM permitió al electorado participar en las 1073 mesas que se instalaron en 538 municipios de las 32 entidades federativas del país. En estos municipios habita un 80% de la población. El coste de la consulta se estima en 1.5 millones de pesos (equivalente a CHF 76 466), financiados con aportaciones voluntarias de los legisladores, principalmente de MORENA.
La pregunta, con dos opciones de respuesta, fue la siguiente: “Dada la saturación del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, ¿cuál opción plantea usted que sea mejor para el país?
1. Reacondicionar el actual aeropuerto de la Ciudad de México y el de Toluca, y construir dos pistas en la base aérea de Santa Lucía.
2. Continuar con la construcción del nuevo aeropuerto en Texcoco y dejar de usar el actual Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.
La ley regula tanto los criterios de formulación de la pregunta (que no debe ser tendenciosa ni incluir juicios de valor y estar formulada para permitir una respuesta categórica) como su supervisión por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que debe determinar su constitucionalidad. Esto no ha ocurrido porque el proceso se ha producido por fuera del marco legal (son altas las probabilidades de que la Corte la hubiera declarado inconstitucional, dado el diseño restringido del mecanismo, otra traba institucional que podría subsanarse con una reforma).
No tenemos objeciones a la formulación de la pregunta, sí las tenemos a la implementación del proceso y la organización de la campaña. Al ser una iniciativa lanzada y supervisada por una de las partes, se viola una condición básica para el buen ejercicio de un mecanismo de democracia directa, que es la garantía de que ambas posiciones tendrán espacio para expresar sus ideas con equidad. Si bien la ciudadanía podía consultar los argumentos a favor y en contra (escritos en la contracara de la boleta), dicha síntesis fue elaborada por un Consejo Ciudadano conformado por académicos, especialistas, organizaciones de la sociedad civil y activistas afines a los promotores de la consulta. El Foro Consultivo Científico y Tecnológico, órgano autónomo del Poder Ejecutivo, también emitió un análisis con los principales argumentos a favor y en contra de ambos proyectos. Pero no ha habido una campaña adecuada, con un tiempo determinado y regulación de espacios en medios de comunicación para defender ambas posiciones, ni mucho menos un órgano responsable de supervisar que la misma se desarrolle con equidad.
Juez y parte: la organización y supervisión del proceso
Corresponde al Instituto Nacional Electoral (INE) organizar, desarrollar, computar y declarar los resultados de las consultas populares (art. 35 de la Constitución). Como ya se podrá anticipar, el INE rechazó responsabilizarse de una consulta que no ha seguido los canales legales. Por esta razón, AMLO contrató a una empresa privada y se apoyó en el trabajo voluntario (entre dos mil y tres mil) para organizar las mesas. Una aplicación creada por ingenieros mexicanos permitió registrar la participación de cada elector.
Pese a las garantías dadas por sus organizadores, los ciudadanos denunciaron a través de redes sociales que se pudo votar más de una vez en la consulta y que incluso se pudo votar sin presentar la credencial. De acuerdo con el equipo organizador, la falta de conectividad de datos en algunas zonas, más los intentos de hackeo a la aplicación, ocasionaron que el sistema presentara fallas y pudiera registrar las claves de elector más de una vez. Aunque se sostuvo que estos casos fueron “marginales” y no alteraban el sentido de los resultados, no hay forma de comprobarlo. Tampoco hubo garantías del resguardo de los votos al final de cada jornada diaria de participación. Los votos se guardaron en los domicilios particulares de los voluntarios que apoyaron en las mesas de votación, tras hacer el recuento del número de participantes y registrarlo en el sistema al final de cada día de consulta. La lista de falencias es demasiado extensa y conduce a la misma evaluación: un proceso justo y transparente no puede improvisarse. La buena voluntad de los ciudadanos que se involucraron no hace más que fortalecer las dudas. Es cuanto menos difícil –si no imposible- ser juez y parte.
Ganó la moción del presidente electo
El presidente de la Fundación Arturo Rosenblueth (fundación encargada del conteo) anunció el domingo a la noche que 69.94% de los participantes (761 681) le dieron el sí al proyecto de Santa Lucia, mientras que un 29.1% (316 765), votó por continuar con la construcción del aeropuerto en Texcoco. Los votos nulos representaron 1% de los sufragios emitidos (10 562 votos). La mayor participación se dio en la Ciudad de México, con 15.6% de la votación. En 31 de los 32 estados ganó la opción de Santa Lucía, a excepción de Nuevo León en donde un 49.90% (11 840) de ciudadanos votó por Texcoco y un 49.70 % (11 793) votó por Santa Lucía. En Tabasco, ciudad natal de AMLO (y en donde 8 de cada 10 votantes lo respaldaron en las elecciones), se contó con mesas de votación en todos los municipios del estado y 92.83% de los ciudadanos (53 422) votó por Santa Lucía. La ley señala que el resultado de una consulta popular solo será vinculante cuando la participación total corresponda, al menos, al 40% de los electores. En este caso, el 1 089 008 de votantes representa apenas el 1.19% del padrón electoral, que consta de 89.6 millones de ciudadanos.
¿Y ahora qué?
El gobierno electo ha declarado que los resultados tendrán un efecto vinculante (lo que una vez más invita a pensar en la confusión que este proceso genera, ya que el carácter de “vinculante” atribuye un mandato jurídico que en este caso no existe. Sí puede hablar de compromiso político. La consulta ¿buscaba legitimar una decisión que ya había sido tomada por el gobierno electo? ¿o se buscaba delegar en la ciudadanía la decisión sobre un tema controvertido, tratando de evitar el costo político de una decisión sensible? Ninguno de estos objetivos se ha conseguido. El porcentaje de votación es muy bajo y la falta de transparencia y equidad del proceso demasiado flagrante.
Hasta hace poco, no existía una ruta para poder incluir a los ciudadanos en la toma de decisiones públicas. Al día de hoy la ruta para activar y organizar mecanismos de democracia directa como las consultas populares, está marcada y delimitada. Se ha hecho un uso indebido de la consulta popular, por no seguir los marcos normativos, por recurrir a una extraña situación de poder para activarla (presidente electo, pero no en funciones) y por no haber garantizado ni la participación de toda la ciudadanía ni un debate profundo e informado. La política importa, no defendemos que a rajatabla debería haberse seguido con la construcción del NAIM (como ya hemos dicho, no tenemos competencia para evaluar el proyecto). Si pensamos que el rol democratizador de la participación sólo se evidencia si se cumplen ciertas condiciones. Entonces, si el presidente está convencido de que no debe continuarse la construcción del NAIM, debería haber trasladado la cuestión al Congreso que, tras una elección reciente en la que el tema formó parte de la campaña electoral, cuenta con incuestionable legitimidad para decidir. Si el presidente duda, debe solicitar informes técnicos completos y exhaustivos y luego, si lo considera relevante, activar la discusión parlamentaria. La consulta ha sido un error. Los mecanismos de democracia directa no deben ser manipulados para cubrir los baches de la representación.
Tabla 1: Ejes de disputa entre los dos proyectos de aeropuerto
| NAIM en Texcoco | Santa Lucía -AICM | |
| Costos | Ha aumentado de 178 000 millones de pesos a 285 000 millones de pesos (cuyo costo corresponde solo a la construcción de la primera fase) | Se estima un costo total de 70 342 millones de pesos.Más los costos de cancelación del NAIM (100 000 millones de pesos) |
| Financiamiento | Se encuentra financiado con una combinación de recursos públicos y privados.Cuenta con financiamiento del 69% del proyecto y avance de la obra del 20%. | A la fecha no existe información sobre la situación del financiamiento para este proyecto. |
| Impacto ambiental | Existe preocupación sobre el futuro del lago Nabor Carillo (hábitat de más de 150 especies de aves locales y migratorias) y la explotación de minas para la obtención del material rocoso. Líderes ambientales y comunitarios de la zona de Texcoco, rechazan la opción y denuncian los problemas de salud e impactos negativos en la zona, que resultan de su construcción. La construcción del NAIM ha disminuido la capacidad de captación y recarga natural del acuífero en la zona del Lago de Texcoco. | El análisis del impacto ambiental se encuentra en desarrollo. Pero, se establece que, éste, al ser ya un aeropuerto, tendría un menor impacto ambiental, además de que está más alejado de las grandes poblaciones. |
| Hundimientos | El 42% de la superficie del NAIM es una zona inundable, por lo cual se estima que se presenten hundimientos anuales desde los 13 hasta los 40 centímetros. | El suelo de Santa Lucía presenta mejores características y las pistas del AICM requieren renivelarse cada dos años. |
| Tiempo | Retraso de cuatro años (primera fase en 2024) | Operaría en menos tiempo |
| Infraestructura actual | Implicaría el cierre del Aeropuerto Internacional “Benito Juárez” de la Ciudad de México y de la Base Aérea Militar de Santa Lucía. | Continuaría operando el actual Aeropuerto de CDMX y se habilitaría el aeropuerto de Toluca. |
Fuente: Elaboración propia con base en informe del Foro Consultivo Científico y Tecnológico https://www.foroconsultivo.org.mx/FCCyT/documentos/opciones_NAIM_Santa_Lucia.pdf
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