El Ejecutivo de Suiza: los puntos fuertes de un Gobierno «débil»

La imagen se volvió viral en 2018: el presidente suizo Alain Berset toma notas finales antes de su aparición en la Asamblea General de la ONU en Nueva York. En la acera, y sin ningún tipo de seguridad. © Keystone / Peter Klaunzer

Desde hace 175 años, un Gobierno compuesto por siete miembros, llamado Consejo Federal, dirige a la Suiza confederada en las duras y en las maduras. A cambio, goza de una gran confianza. La clave de ello se encuentra en su cercanía a la población.

A primera vista es un restaurante como decenas de otros de la capital federal, Berna. Buena cocina casera, buenos vinos, mesas al aire libre, servicio amable. Pero hay cuatro cosas que hacen especial a este restaurante: su ubicación, el nombre, el Säli y la clientela. El restaurante está situado directamente en la Bundesplatz, junto al Banco Nacional y frente a la Bundeshaus, hasta cierto punto el “impolítico” centro de poder del país.

Para mantener y fortalecer los lazos con la población de Suiza, el Consejo Federal celebra regularmente reuniones «extra muros». Este fue el caso de Schaffhausen en 2012, donde Doris Leuthard, entonces Ministra de Medio Ambiente, Transporte y Medios de Comunicación, fue bien recibida por los residentes. Keystone-SDA

El «Café Fédéral» -como su nombre indica- alberga en el primer piso un comedor en cuyas paredes cuelgan retratos de todos los hombres y mujeres que han gobernado en Suiza durante los últimos 175 años. Antaño, aquí en el «Bundesratssäli», el gabinete al completo solía comer tras su habitual reunión semanal.

Hoy día no hay tiempo suficiente para esos almuerzos tan íntimos. Pero los consejeros federales siguen estando disponibles para tomar un café y charlar con nuevos y viejos conocidos en este y otros restaurantes de Berna. Y es que la inmersión cotidiana de los gobernantes en la vida diaria de los gobernados forma parte de un sistema político que no sólo es eficiente según los estándares internacionales, sino que también es apreciado como democracia.

Mucho buen humor para estos cinco miembros del gobierno suizo cuando saludan a su pequeño anfitrión: en su «viaje escolar» anual en 2019, el Consejo Federal visitó una granja en el cantón de Nidwalden. Schweizer Eidgenossenschaft

Las estadísticas correspondientes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) lo expresan claramente: el alto nivel de eficacia política y satisfacción con la democracia en Suiza contrasta con los valores más bajos, por ejemplo, de la vecina Italia, al sur. Allí, en Roma, gobierna desde el pasado otoño la posfascista Giorgia Meloni, 68ª jefa de gobierno desde la proclamación de la República hace 77 años. En Italia, no menos de 1 300 ministros han jurado su cargo desde 1946, mientras que en Suiza -como muestra también la galería de retratos del «Bundesratssäli»- solo 121 han prometido o jurado la Constitución nacional desde 1848. Dicho de otra manera, Suiza «consume» al año 25 veces menos personal “gubernamental” que Italia. 

Una razón importante para ello -como muestran las evaluaciones realizadas por la Universidad de Berna*- es el nivel récord de confianza de la población suiza en el Gobierno, o sea, en el Consejo Federal. Según la Oficina Federal de Estadística, la confianza de la población en el Consejo Federal ha seguido aumentando en los últimos veinte años.         

Pero las diferencias entre el Gobierno suizo y los ejecutivos políticos de otros países europeos no se limitan a las estadísticas y las cifras. La politóloga Rahel Freiburghaus, investigadora de la política suiza, ve también diferencias prácticas. Entre ellas, el papel del Consejo Federal en el sistema político: «A diferencia de otros países, el Gobierno suizo actúa mucho menos como único responsable de la toma de decisiones que como mediador que tiene que equilibrar los intereses más diversos. Hay buenas razones para ello; por ejemplo, los derechos populares ampliados, que dan a la población la oportunidad de someter a referéndum cada nueva ley o incluso de iniciar enmiendas constitucionales con la ayuda de una iniciativa popular. «El Consejo Federal tiene que informar al electorado de forma completa, objetiva y transparente sobre las propuestas de voto federales, pero a veces también tiene que intervenir de forma mediadora en relación con los cantones», afirma Freiburghaus.

Rahel Freiburghaus, politóloga de la Universidad de Berna. zVg

Los padres la Constitución de 1848 -las mujeres y otros muchos sectores de la población estuvieron excluidos durante mucho tiempo del derecho de voto- lograron un éxito permanente con el Consejo Federal como órgano ejecutivo nacional: en los últimos 175 años, los intentos de reforma, por ejemplo para la ampliación del gabinete o para la introducción de la elección popular, fracasaron todos. En tres ocasiones -en 1899, 1939 y 2011- se presentaron al pueblo iniciativas de este tipo y siempre fueron rechazadas. Al mismo tiempo, los partidos, como órgano de nominación, y el Parlamento, como órgano de elección del Consejo Federal, actúan “con múltiples limitaciones” a la hora de encontrar candidatos que sean capaces de obtener una mayoría, afirma Rahel Freiburghaus: «Lo que se necesita no es a lospolíticos brillantes y creadores de las líneas del partido, sino a personas comunicativas y capaces de jugar en equipo». Sólo así se pueden encontrar soluciones viables en el sistema político suizo, compuesto por varios niveles y con una gran división de poderes. El Consejo Federal es solo el centro del proceso de toma de decisiones políticas.

Durante mucho tiempo, observadores y expertos han tenido dificultades para clasificar el sistema de gobierno suizo. Ello se debe a que no corresponde ni al sistema parlamentario ni al presidencial. En las democracias parlamentarias como las de Italia, el Reino Unido o Australia, los ciudadanos eligen al Parlamento, cuya mayoría determina el Gobierno y también puede destituirlo. 

En cambio, en un sistema presidencial como el de Estados Unidos, el Parlamento y el Gobierno son elegidos por sufragio popular directo. ¿Y en Suiza? Aquí, las dos cámaras del Parlamento -la llamada Asamblea Federal, compuesta por el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados- elige a cada miembro del gobierno individualmente y en función del tiempo que lleve en el cargo. Sin embargo, no se puede destituir un gobierno entre las elecciones generales cuatrienales y la no reelección es poco frecuente. Sólo en cuatro casos desde 1848 un consejero federal que se presentaba a la reelección no ha sido reelegido; la última vez fue en 2007, con el entonces Ministro de Justicia Christoph Blocher.

Gobierno sin jefe

Y hay algo más que distingue al Gobierno suizo de otros ejecutivos nacionales: no hay jefe. El papel de presidente de la Confederación se asigna cada año a un miembro diferente del gabinete y, aparte de las tareas adicionales de representación en el país y en el extranjero, no conlleva ningún aumento de poder.

Adrián padre. El profesor de ciencias políticas de la Universidad de Berna ha publicado tres libros sobre las tres máximas instituciones de la política suiza en los últimos años: el Consejo Federal, el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados. zVg

Al igual que otras ideas nacidas con la Revolución Francesa para la democracia moderna -como los derechos democráticos directos del pueblo-, el concepto de gobierno colegiado fue prontamente abandonado en la Francia centralista, pero encontró terreno fértil en Suiza, un país formado por muchas comunidades políticas más pequeñas, y se le dio rango constitucional en 1848. 

El Parlamento dispone de pocos recursos

Entre estas ideas y conceptos revolucionarios franceses figuran no sólo la soberanía popular, sino también la fuerte posición del legislativo (parlamento) frente al ejecutivo (gobierno).  «En términos jurídicos formales, el Consejo Federal es uno de los gobiernos más débiles de Europa», afirma Adrian Vatter, profesor de política suiza en la Universidad de Berna y autor de Der Bundesrat. Die SchweizerRegierung (El Consejo Federal: el Gobierno suizo)**. Pero eso es sólo la mitad de la historia: «Porque el Parlamento suizo tiene muchos derechos, pero pocos recursos y está poco profesionalizado». Por eso, la relación de fuerzas en Suiza también es bastante equilibrada en este aspecto.

Aunque este «sistema de directorio» con el minigabinete ha demostrado su eficacia en la vida cotidiana, el Consejo Federal es criticado con regularidad en tiempos de crisis: así ocurrió al principio de la pandemia de Covid en 2020, cuando el Gobierno aplazó un referéndum ya programado. O en la primavera de 2023 con la absorción del gran banco en crisis «Credit Suisse» por su competidor suizo UBS. En ambos casos, el Consejo Federal recurrió a la «ultimo ratio» de la ley de emergencia, desencadenando así nuevos debates sobre las debilidades y fortalezas del Consejo Federal en el sistema político suizo. Un debate que, en tiempos de medialización y personalización, también salpica cada vez más a los miembros individuales del Gobierno. Los medios sensacionalistas realizan periódicamente encuestas de popularidad entre la población. Estas muestran que, en la actualidad, la ministra de Defensa, Viola Amherd, tiene las mejores cartas a la hora de quedar con un miembro del Gobierno para tomar un café en el restaurante de la Bundesplatz.

Gobernar en tiempos de crisis 

En Suiza, las leyes federales pueden someterse a referéndum facultativo. Esto significa que una nueva disposición legal sólo entra en vigor si en los 100 días siguientes a su publicación no se han recogido50 000 firmas exigiendo un referéndum sobre dicha ley.
En casos de urgencia, el Parlamento, por mayoría, puede autorizar que una ley entre en vigor inmediatamente. El posible referéndum solo podría tener lugar después. 
El derecho de urgencia del Consejo Federal en el sentido actual existe desde 1999, cuando se revisó la Constitución Federal. El Consejo Federal puede aplicarlo sobre la base de los artículos 184 y 185: “Para salvaguardar los intereses del país y su seguridad interior y exterior, (el Consejo Federal) puede dictar por sí mismo ordenanzas sin necesidad de consultar al Parlamento o al pueblo”.
La ley de emergencia se aplicó por primera vez en 2008, cuando se rescató al gran banco UBS. Le siguieron un total de 18 ocasiones en 2020 durante la pandemia de Covid y, más recientemente, en 2023 para el rescate del Credit Suisse.

*Freitag, Markus und Alina Zumbrunn. 2022. Politische Kultur. S. 85–109. In Handbuch der Schweizer Politik – Manuel de la politique suisse, hrsg. v. Y. Papadopoulos, P. Sciarini, A. Vatter, S. Häusermann, P. Emmenegger und F. Fossati. Basel: NZZ Libro.

**Vatter, Adrian. 2020. Der Bundesrat. Die Schweizer Regierung. Band 12. Politik und Gesellschaft in der Schweiz. Basel: NZZ Libro.

Traducción del alemán: José Wolff y José Kress