“Nadie emigra por seguros sociales más generosos”

La politóloga Angie Gago ha investigado, entre otros temas, la directiva relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión Europea. zVg

Suiza se opone a la directiva relativa a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión Europea por miedo al “turismo social”. Según la investigadora Angie Gago, este miedo carece de fundamento porque los problemas son otros.

En mayo de 2021, Suiza suspendió las negociaciones con la Unión Europea (UE) sobre el Acuerdo Marco Institucional. La politóloga Angie Gago ha investigado por qué, además de los subsidios estatales y la protección de los salarios, se ha convertido en obstáculo la directiva relativa al derecho de los ciudadanos de la UE, a pesar de no formar parte del acuerdo. Le preguntamos cuál es realmente el problema.

Angie Gago

La politóloga española Angie Gago desarrolla su investigación en el Centro de Competencia para la Migración y la Movilidad en la Universidad de Neuenburg. Su principal campo de investigación es la comparación de los sistemas europeos de beneficencia pública. Analiza las repercusiones de las políticas sociales y laborales de los países miembro de la Unión Europea. Otro foco de investigación consiste en averiguar las razones del fracaso de las negociaciones sobre el Acuerdo Marco Institucional (AMI) entre la Confederación Suiza y la Unión Europea (UE). 

SWI swissinfo.ch: ¿Por qué la directiva relativa al derecho de los ciudadanos comunitarios se ha convertido en el principal punto de discordia entre Suiza y la UE?

Angie Gago: Al principio de las negociaciones, la UE quería que Suiza adoptara la directiva relativa a la ciudadanía comunitaria. Luego, es verdad, se apartó de esta exigencia: el borrador del acuerdo marco de 2018 ya no incluía dicha directiva. Sin embargo, siguió siendo un punto de discordia.

Suiza quería establecer excepciones para el caso de que, algún día, se vería obligada a adoptar la directiva. Concretamente, exigía de la UE la prerrogativa de poder revocar el derecho de residencia a los ciudadanos comunitarios que hubiesen cometido un delito o que dependieran de las prestaciones de la asistencia social durante un período prolongado.

Bajo ciertas condiciones, la directiva sobre la ciudadanía comunitaria ya prevé esta posibilidad. Pero Suiza quería más autonomía decisoria en esta área.

Directiva relativa al derecho de los ciudadanos comunitarios

La directiva relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión Europea (UE) es una normativa más desarrollada que la relativa a la libre circulación de las personas, que ya se había incorporado al Tratado de Maastricht en 1994. Pero durante mucho tiempo, los detalles no estaban muy claros. Por eso, los Estados contratantes de la Unión Europea negociaron la directiva comunitaria sobre la ciudadanía, también como consecuencia de la expansión oriental de la UE. La directiva no solo regula el derecho de residencia, también determina qué consecuencias tiene que asumir un ciudadano en lo relativo a sus derechos de la seguridad social si decide cambiar su domicilio de un Estado miembro a otro. El objetivo consiste en tratar de manera equitativa a todos los ciudadanos y ciudadanas de la UE en relación con sus derechos sociales.

Usted investiga qué opinan los partidos y la población sobre los derechos de los ciudadanos de la UE a recibir prestaciones sociales en Suiza. ¿A qué conclusiones ha llegado?

En el IDHEAP [Instituto de Estudios Superiores en Administración Pública, n.d.l.r.] de la Universidad de Lausana hemos realizado un sondeo entre la ciudadanía suiza con derecho a voto. Les hemos preguntado qué opinan sobre las prestaciones sociales concedidas a ciudadanos de la UE, concretamente, a alemanes, españoles y búlgaros. Luego hemos comparado sus respuestas con sus preferencias electorales, es decir, a qué partido suelen dar su voto.

Los resultados provisionales muestran diferencias importantes entre los electores de izquierda y los de derecha. Por ejemplo, un elector o una electora de Los Verdes o del Partido Socialista concedería a los ciudadanos de la UE el derecho a recibir prestaciones sociales ya después de un año de residencia en Suiza.

Por otro lado, un votante o una votante de la Unión Democrática de Centro (UDC), del Partido Radical Democrático/Los Liberales o del partido El Centro suele ser más restrictivo: solo otorgaría el derecho a prestaciones sociales a los ciudadanos comunitarios después de que hubiesen trabajado durante cinco años en Suiza, y a los búlgaros incluso solo tras haber adquirido la ciudadanía suiza.

¿También existe una división entre la opinión de la población y las posturas de los partidos?

Con respecto a la UDC hemos comprobado un dato interesante. Está claro que este partido exige más restricciones. Nuestras investigaciones han evidenciado que muchos cantones y municipios conceden prestaciones sociales a los ciudadanos comunitarios, a pesar de que este derecho no está previsto en los tratados con la UE. En el ámbito federal, los partidos apenas tienen poder para hacer cambios, dado que las prestaciones sociales son competencia de los cantones y los ayuntamientos. La UDC ha hecho más bien un llamamiento simbólico a los cantones para que denieguen estas ayudas sociales a los ciudadanos de la UE.

Paradójicamente, hemos comprobado que las demandas de los partidos de derecha, sobre todo de la UDC, son menos restrictivas que las de sus votantes. Las pretensiones de los electores y electoras van más allá de lo que realmente exige el partido.

En los últimos años, el TJUE [Tribunal de Justicia de la Unión Europea, n.d.l.r.] ha dictado sentencias cada vez más restrictivas en lo concerniente al derecho de los ciudadanos comunitarios a recibir prestaciones de la beneficencia pública en otros Estados miembro de la UE. ¿Por qué?

En primer lugar, es importante señalar que no todos los expertos y expertas coinciden en afirmar que la jurisprudencia del TJUE se ha transformado drásticamente. Algunos expertos en derecho argumentan que solo hubo casos nuevos con hechos circunstanciales diferentes.

Otros estudios han demostrado, sin embargo, que el Tribunal de Justicia ha tomado en cuenta los cambios de opinión. En algunos países de la UE, la población adoptó, en general, una actitud cada vez más crítica a medida que la UE se ampliaba hacia el este. Nuestra investigación coincide con los resultados de este estudio.

No obstante, hemos averiguado que el TJUE ha reaccionado no tanto por los cambios de opinión, sino más bien por los argumentos de los Estados miembro. El TJUE ha tranquilizado a los Estados miembro, señalando su conformidad con que no concedan prestaciones sociales a personas que nunca han trabajado en el país en cuestión.

El hecho de que la UE tuviera que dar marcha atrás, podría jugar a favor de Suiza en su empeño de exigir cláusulas excepcionales de la directiva sobre la ciudadanía comunitaria.

Sí, se podría llegar a esta conclusión. Pero las negociaciones han demostrado que no es el caso.

Ciertamente, la UE se ha mostrado flexible frente a las demandas de los Estados miembro, al señalar su predisposición a reformar los mecanismos de coordinación de la seguridad social entre los distintos países y a admitir cambios en la directiva comunitaria. Porque los distintos sistemas de seguridad social de cada Estado miembro constituyen, además de la inseguridad jurídica, uno de los principales problemas.

No solo las prestaciones difieren de un país a otro, también la financiación: en algunos países, las prestaciones se financian a través de aportaciones individuales, mientras que en otros se costean mediante impuestos o fondos mixtos.

Por lo tanto, la UE reconoce la necesidad de actuar. Pero por otro lado, no está dispuesta a conceder excepciones a países particulares. La UE asumió una postura muy reservada frente a Suiza, pero también frente a Gran Bretaña a la hora de negociar el Brexit, cuando se trataba de cerrar un tratado de libre circulación hecho a medida, dado que la libre circulación de personas es un pilar fundamental del proyecto de integración europea.

No solamente entre Suiza y la UE existe una diferencia respecto al nivel de prosperidad, también la hay entre los países miembro. ¿Cómo se tendrá en cuenta esta diferencia en la seguridad social?

La UE resuelve este problema con dos medidas: por un lado, mediante el control de las condiciones laborales y de los salarios en el país de acogida y, por otro, mediante la regulación de las políticas sociales. Es por este motivo, precisamente, que un artículo de la directiva sobre la ciudadanía comunitaria prevé que los Estados no están obligados a conceder ayudas sociales a los demandantes de empleo y a los desempleados. 

Pero la cuestión va más allá de la asistencia social. ¿Qué ocurre, por ejemplo, si un ciudadano cotiza para el seguro de desempleo y la pensión de vejez en un país, para recibir luego estas prestaciones en otro país?

Existe un sistema de coordinación y Suiza forma parte de él. El problema es que este sistema no funciona muy bien. Es por eso que la UE quiere reformarlo.

¿Cree que hay aquí un efecto llamada?

Los estudios han demostrado, de forma reiterada, que no existe el fenómeno del turismo social. La ciencia no ha encontrado evidencias para corroborar la hipótesis que sostiene que las personas se trasladan a un país concreto con el propósito de vivir allí de la seguridad social.

Cuando preguntamos a los emigrantes por qué han emigrado a otro país, jamás dicen que lo hicieron para disfrutar de un régimen de seguridad social más generoso.

Entonces, ¿usted no nos puede recomendar ningún país al que conviene mudarse justo antes de la jubilación?

(Se ríe.) No. Existen estudios que demuestran que la gente prefiere trasladarse a los países del sur para pasar allí la vejez; pero lo hacen porque les encanta el sol, no por las pensiones.

Adaptado del alemán por Antonio Suárez Varela