¿Qué significa ser «neutral»?

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Suiza busca una nueva interpretación de su neutralidad. Una comparación internacional muestra que la neutralidad tiene muchas caras. 

Desde el comienzo de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania, Moscú ha estado exigiendo en las negociaciones de paz que Ucrania sea neutral. De este modo, el ingreso de Ucrania en la OTAN quedaría fuera de debate. 
Según Pascal Lottaz, experto en neutralidad, esta propuesta trata de neutralizar a Ucrania. «Algo similar le ocurrió a Suiza en 1815, con la diferencia de que entonces Suiza lo buscó activamente».
Sin embargo, por razones comprensibles, Ucrania exige garantías de seguridad por parte de otros países, preferentemente de la OTAN, en las negociaciones sobre una posible neutralidad. «En este punto, las negociaciones no han progresado. Rusia no lo acepta, porque de alguna manera equivaldría a entrar en la OTAN», afirma Lottaz. 

En las negociaciones de 1815, Suiza no recibió ninguna protección militar, ni en la actualidad es miembro de la OTAN, sino que es un país que debe velar por su propia seguridad. 

Esto demuestra que la neutralidad tiene muchas caras. Los Estados y organizaciones como el CICR o la ONU lo definen de diferentes maneras. Además, existe una neutralidad elegida por uno mismo y otra impuesta desde el exterior. En cualquier caso, las grandes potencias siempre han mostrado interés por los Estados neutrales como amortiguadores entre importantes zonas de influencia. 

Tipos de neutralidad 

La mayoría de los Estados neutrales están fuertemente armados para defenderse e impedir el paso de tropas extranjeras. Países como Costa Rica, Liechtenstein o el Vaticano, en cambio, conocen una neutralidad desarmada, es decir, prescinden de un ejército. Costa Rica cuenta con la protección de EE.UU., Liechtenstein cuenta con Suiza hasta cierto punto y el Vaticano es un caso especial. 

Hay países que utilizan la neutralidad para aislarse. Turkmenistán, por ejemplo, es una dictadura totalitaria y ha adoptado la neutralidad para aislarse. «Turkmenistán recurre a la neutralidad para mantenerse al margen de los organismos internacionales y que nadie interfiera en sus asuntos internos», afirma Lottaz. Myanmar hizo lo mismo hasta hace diez años, o Albania durante la Guerra Fría. 

Otros países, como Suiza, Austria y, en el pasado, Suecia y Finlandia, aprovechan su neutralidad para hacerse notar en la escena internacional y hacer publicidad de sus buenos oficios. Según Lottaz, cultivan un enfoque integrador. «Suecia y Finlandia, sin embargo, hace tiempo que dejaron de llamarse neutrales, sino no alineados, e incluso ahora se alejan de este concepto con su entrada en la OTAN», asegura Lottaz. 

Lottaz considera que se trata de una escalada del conflicto, que va en detrimento de la estabilidad del continente europeo. El experto en neutralidad considera positivo que se reabra el debate sobre la neutralidad a nivel internacional y nacional. Sin embargo, espera que se mantenga neutral el mayor número posible de países, porque así se desactivarían muchos conflictos. «Sin embargo, la tendencia actual es contraria a la neutralidad. Especialmente en Occidente, la neutralidad suiza se percibe como una ayuda a Rusia y, por tanto, como algo moralmente reprobable.  

Algunos analistas y políticos hablan de un punto de inflexión, otros de una nueva Guerra Fría. Esto podría llevar a un resurgimiento del Movimiento de los No Alineados, que por cierto incluyó a Ucrania de 2010 a 2014 bajo la presión de Rusia. Esta organización internacional se fundó durante la primera Guerra Fría por iniciativa de Egipto, India y Yugoslavia y estaba formada por países principalmente de Asia y África que se mantuvieron neutrales en el conflicto Este-Oeste y no pertenecían a ninguno de los dos bloques militares.

Después de 1989, la institución perdió importancia. «Al igual que la OTAN se ha reinventado con la guerra en Ucrania, la alianza de países no alineados podría rehabilitarse, porque ahora vuelve a tener sentido», afirma Lottaz. «Es la misma dinámica». Por ejemplo, China, India, Indonesia, Ghana y los Estados sudamericanos no se han sumado a las actuales sanciones contra Rusia.  

India y China persiguen la neutralidad situacional en la guerra en Ucrania, aunque no utilicen oficialmente el término; se mantienen al margen del conflicto. A diferencia de los Estados con neutralidad permanente, como Suiza, no prometen ser siempre neutrales.  

Este comportamiento es comparable al aislacionismo de EE.UU al comienzo de la Segunda Guerra Mundial, que en aquel momento se llamaba neutralismo, y que, como sabemos, terminó cuando EE.UU entró en la guerra. Antes, Estados Unidos había sido neutral en las guerras europeas durante 150 años. «Se puede comparar a los Estados Unidos del siglo XIX con la China actual», sostiene el experto en neutralidad. China no intenta forjar alianzas militares. China tampoco está nada contenta con la guerra en Ucrania. China no quiere participar en ninguna guerra. «Sólo en la disputa sobre Taiwán, China estaría dispuesta a ir a la guerra». 

El ejemplo de Austria

También en Austria, la comprensión de lo que significa la neutralidad ha cambiado con el tiempo. No en vano, la adhesión a la UE ha propiciado una comprensión más dinámica del término. «Las sanciones económicas no son un problema para Austria porque la neutralidad es puramente militar», afirma la investigadora en materia de seguridad y experta en derecho internacional Elisabeth Hoffberger-Pippan, del Instituto Alemán de Asuntos Internacionales y de Seguridad de Berlín. Pero la UE también ha decidido apoyar militarmente a Ucrania. «En este caso, Austria utiliza el concepto de abstención constructiva. No vota activamente por sí mismo, pero tampoco impide que la decisión respectiva entre en vigor».

El hecho de que Austria participe en organizaciones internacionales como la UE provoca repetidas fricciones, a pesar de que, según el gobierno austriaco, la participación en organismos internacionales es compatible con la neutralidad.

Según Hoffberger-Pippan, es importante que la UE sea receptiva y tenga en cuenta las características especiales de los Estados neutrales. La UE también se ha comprometido explícitamente a ello en los tratados.

A diferencia de Suiza, Austria permite repetidamente el sobrevuelo de aviones de la OTAN, aunque esto es difícil de conciliar con la neutralidad según la opinión jurídica tradicional. «No hay ninguna protesta internacional», dice Hoffberger-Pippan. Uno de ellos se ha desviado de la concepción clásica sin grandes aspavientos. Austria argumenta que no se viola la neutralidad cuando los aviones de la OTAN sobrevuelan el territorio austriaco porque hasta ahora los vuelos no entregan armas a zonas de guerra, sino a otros países de la OTAN.

De vez en cuando se critica el débil estado del ejército austriaco. Se deriva de la ley de neutralidad que los estados neutrales armados deben ser capaces de defenderse para poder impedir el paso de tropas extranjeras o repeler un ataque. «Austria depende de otros Estados de la UE y de la OTAN», dijo Hoffberger-Pippan. Si Austria fuera atacada, puede contar con la solidaridad de la UE. Especialmente los Estados de la UE que también son socios de la OTAN tienen considerables recursos militares y acudirían en ayuda de Austria militarmente.

Si, por el contrario, Francia fuera atacada, por ejemplo, Austria no enviaría tropas para ayudar a Francia en operaciones de combate debido a su neutralidad, pero mostraría su solidaridad por otros medios. Por ello, al igual que Suiza, se acusa a Austria de parasitismo. «Austria quiere un trozo del pastel, pero no quiere participar en la cocción», resume Hoffberger-Pippan la crítica común.

A diferencia de Suiza, donde está sucediendo un intenso debate, en Austria -con alguna excepción- ningún partido quiere ocuparse de la neutralidad; según Hoffberger-Pippan. La neutralidad forma parte de la cultura política y ha sido la máxima de la política exterior y de seguridad austriaca durante años. Sólo el Partido liberal ‘NEOS – Das Neue Österreich’ se atreve a abordar la cuestión de la neutralidad y ha exigido que se debatan todas las opciones, incluido un ejército de la UE.

Según Lottaz, las grandes potencias siempre han sido neutrales en determinadas situaciones. Las Convenciones de La Haya, afirma, fueron escritas para ellos, no tanto para los países neutrales pequeños, como Suiza o Austria. «La ley de neutralidad es muy liberal por esta razón, por ejemplo los neutrales pueden comerciar con armas siempre que traten a los beligerantes por igual». Según Lottaz, los Convenios de La Haya están anticuados, ya que sólo se han actualizado esporádicamente desde 1907. El ciberespacio y los misiles no están contemplados en la ley de neutralidad porque no existía en aquel momento. «Hay que actualizar los convenios para que reflejen las realidades del siglo XXI», apostilla Lottaz. 

La neutralidad suiza siempre es maleable 

Según la experta en seguridad Lea Schaad, mucha gente en Suiza no sabe que hay una diferencia significativa entre la ley de neutralidad y la política de neutralidad. Mientras que la ley de neutralidad internacional, según la Convención de La Haya, estipula de forma estática que los países neutrales no pueden participar en conflictos militares, la política de neutralidad voluntaria pretende convencer a otros países de que uno se mantendrá al margen en caso de guerra y es, por tanto, más flexible. 

Según Schaad, Suiza no incluyó deliberadamente su política de neutralidad en la Constitución para que pudiera interpretarse de forma diferente según la situación. «Durante la Guerra Fría, Suiza fue estricta. Posteriormente, interpretó su neutralidad de forma más activa bajo el mandato de la entonces ministra de Asuntos Exteriores, Micheline Calmy-Rey». Desde el final de la Guerra Fría, por ejemplo, Suiza ha aprobado sanciones económicas en varias ocasiones. 

Acuña el término «neutralidad activa» y defiende el multilateralismo: La exconsejera federal Micheline Calmy-Rey, del Partido Socialista. Keystone / Abedin Taherkenareh

Lottaz cita también ejemplos de la deriva de Suiza: cuando era miembro de la Sociedad de Naciones en el periodo de entreguerras, seguía una «neutralidad diferencial» y participaba, si no en las sanciones militares, sí en las económicas. Pero ya durante el ataque de Italia a Etiopía en 1935, Suiza no pudo mantener ese rumbo porque las sanciones económicas contra Italia afectaban al Tesino, así que volvió a la neutralidad integral. 

Reinterpretación de la neutralidad suiza 

Según Schaad, la situación se está poniendo muy interesante porque el actual presidente de la Confederación y ministro de Asuntos Exteriores, Ignazio Cassis, causó un gran revuelo en el Foro Económico Mundial a finales de mayo con el neologismo «neutralidad cooperativa». Según Pascal Lottaz, neologismos como «neutralidad activa», «neutralidad comprometida» o, más recientemente, «neutralidad cooperativa», son términos políticos inventados para reenvasar la neutralidad. Schaad lo entiende de forma similar: «Posiblemente ha sido el inicio del nuevo enfoque de cómo Cassis interpretará la neutralidad».  

Pretende la «neutralidad cooperativa»: presidente Ignazio Cassis del Partido de centro-derecha. ©keystone/peter Schneider

Sin embargo, según ambos expertos, es precisamente esa maleabilidad de la política de neutralidad lo que lleva siempre a las mismas discusiones entre los mismos frentes: por un lado, los que entienden estrictamente la neutralidad exigen que Suiza trate a los beligerantes por igual, tanto militar como económicamente, lo que excluye las sanciones. «Hoy estamos de nuevo en un punto en el que algunos quieren volver a la neutralidad integral», asegura Lottaz. 

Por otro lado, otros con una comprensión más activa de la neutralidad rechazan el rumbo aislacionista y exigen que Suiza adopte una postura activa. 

«Estaría bien que se aclarara cuál es nuestra política», dice Schaad. Así no habría una discusión cada vez que se produce un acontecimiento geopolítico sobre cómo debe comportarse Suiza. 

Suiza podría reaccionar más rápidamente 

Este deseo podría hacerse pronto realidad: el Gobierno ha anunciado un nuevo informe sobre la neutralidad. En el último informe de 1993, el Gobierno expuso cómo pretendía interpretar la neutralidad.

Defiende una interpretación estricta de la neutralidad y le gustaría incluirla en la Constitución: el exconsejero federal Christoph Blocher, del Partido UDC (Unión Democrática de Centro). © Keystone / Gaetan Bally

Según Schaad, el nuevo informe podría volver a provocar un cambio de rumbo, similar al que se produjo tras el final de la Guerra Fría. También hoy, una situación geopolítica diferente exige una redefinición de la neutralidad. 

Asimismo, podría ser interesante para algunos países ver si Suiza reinterpreta su neutralidad y cómo lo hace. «Existe la esperanza de que Suiza pueda reaccionar más rápidamente», afirma Schaad. Tras el estallido de la guerra en Ucrania, Suiza fue criticada por su vacilante adopción de sanciones por parte de Estados Unidos y sus aliados occidentales. 

Sin embargo, el exconsejero federal Christoph Blocher, de la Unión Democrática de Centro (UDC), de derecha conservadora, podría obstaculizar la intención del gobierno. Está planeando una iniciativa popular que incluiría la neutralidad total en la Constitución. Esto haría que la neutralidad estricta fuera vinculante. En ese caso, el pueblo tendrá la última palabra sobre la neutralidad suiza. 

Adaptado del alemán al español por José M. Wolff