El pueblo tiene la última palabra, también con el dinero
La ciudad de Aarau, donde los ciudadanos pueden poner un freno a los gastos presupuestarios públicos.
Keystone
En Aarau, ciudad en la planicie suiza, si los políticos buscan gastar recursos a manos llenas, la población tiene un instrumento de veto: el referéndum presupuestario. Aunque se emplee poco, su sola existencia tiene un efecto en el cuidado del dinero público.
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Stephanie Hess, Aarau
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In Switzerland, citizens have the last word on money matters
Este artículo forma parte de #DearDemocracy, la plataforma de swissinfo.ch sobre democracia directa.
Todo el mundo decide lo que se hace con el dinero público. Los presupuestos ciudadanos están muy de moda. En Madrid y en París también los ciudadanos se han pronunciado en varias ocasiones sobre gastos de hasta unos 500 000 euros.
En Suiza, por el contrario, la decisión popular sobre el presupuesto público está muy anclada en la cultura política. La mayoría de los cantones y las comunas conocen el referéndum financiero, facultativo u obligatorio. En algunos sitios incluso coexisten ambos tipos.
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La caja común pertenece a los ciudadanos
Es el caso en Aarau, una ciudad de 20 000 habitantes, entre Berna y Zúrich, conocida por su pintoresco centro histórico. Aquí todo gasto que sobrepase los seis millones de francos no solo debe ser aprobado por el Parlamento, sino también por la ciudadanía.
Pero todo presupuesto puede ser objeto de un referéndum facultativo. Para ello es necesario que un décimo de los habitantes de la ciudad lo respalden con sus firmas.
Desde hace varias décadas, ese derecho de veto ha permitido desarrollar una cultura del debate sobre los presupuestos públicos. Esto se refleja en el paisaje urbano, como se observa en los jardines de la Plaza del Castillo, en un día soleado y en calma: Hace unos años la población impidió que aquí se construyera un aparcamiento público.
El veto ciudadano impidió que el cauce canalizado del Aar en la ciudad retomara toques más naturales.
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Unos metros más lejos vemos el cauce canalizado del Aar. La ciudad quiso que recuperara naturalidad su vertiente y presentó un proyecto por 3,6 millones de francos para devolverle riberas naturales, arbustos y charcas. Muy caro e innecesario, lo consideró la Unión Democrática de Centro (UDC, derecha conservadora). Reunió las firmas necesarias para alcanzar el referéndum presupuestario facultativo; y el pueblo lo apoyó en las urnas.
El primer referéndum financiero de Aarau tiene una larga historia. Trató un tema poco espectacular, pero de dimensión emocional: el monumento en homenaje a las sociedades de tiro que se encontraba desde hacía décadas en la Plaza de la Estación. En 1971, con ocasión de su renovación, se previó “desterrarlo” en una plaza escolar. Sin embargo, los maestros de la institución reunieron las firmas necesarias para oponerse al presupuesto previsto para ese traslado. El electorado los respaldó. El monumento volvió a la misma plaza. Después fue trasladado en el patio de una caserna cercana.
“Correctivo ciudadano”
Al conversar con la gente en las calles del casco viejo de Aarau se denota un cierto orgullo de ese “correctivo ciudadano”. Es el caso del ciudadano que disfruta de su café en una banca. Nos comenta que, fundamentalmente confía en los parlamentarios locales. Pero si hacen las cosas “al revés” está bien que los ciudadanos puedan intervenir, advierte. Una anciana que espera el autobús resume el sentimiento democrático profundamente anclado en la cultura suiza: “Visto que pagamos impuestos, queremos también opinar”.
Gracias a un referéndum presupuetario no hay un estacionamiento en la Plaza del Castillo en Aarau.
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En Aarau, una vez al año aproximadamente se colectan firmas para exigir un referéndum financiero facultativo, pero pocas veces se reúnen las necesarias; y si se logra imponer el veto, normalmente la ciudadanía no lo respalda en las urnas. En los últimos 15 años solo dos fueron aceptados: el que prohibió el estacionamiento en la Plaza del Castillo y el contrario al proyecto del Aar.
Se trata del referéndum menos extendido en el mundo. Se usa con regularidad en Suiza, escribe Politis, un centro de estudios en Italia.
Mientras que algunos cantones suizos lo conocen desde el siglo XIX su empleo se ha extendido desde inicios de 1970.
Los cantones conocen diferentes formas del referéndum financiero obligatorio. Puede aplicarse para grandes gastos únicos o regulares.
Las condiciones para imponerlo están dispuestas en las constituciones cantonales y difieren.
Pero aun cuando el referéndum presupuestario no cuente con una gran historia de éxitos, tiene efectos entre bastidores; y solo por su simple existencia. “En conjunto, provoca que el gasto público se decida concienzudamente y con ello se cuida del presupuesto”, explica Andreas Glaser, profesor de Derecho en la Universidad de Zúrich y Director del Centro para la Democracia de Aarau (ZDA, en sus siglas en alemán). Un estudio muestra que los gastos de esta ciudad son significativamente menores si se los compara con los de otras comunas similares, pero que no tienen este freno presupuestario.
El referéndum financiero también tiene sus bemoles: puede retrasar la implementación de un proyecto, algo bien conocido en la mayoría de los instrumentos de la democracia directa. Y en ciertos casos el retardo puede ser de años. “Los gastos públicos para grupos marginales o minorías tienden a ser más cuestionados que los dirigidos a grupos bien organizados”.
Y esto puede tener un impacto particular en las personas que no tienen derecho de voto, como los menores de edad o los extranjeros. “En la práctica, esos efectos no pueden ser demostrados”, comenta Glaser. En Aarau, justamente, los gastos a favor de esos grupos son, en general, generosamente aceptados.
¿Por qué no existe a nivel federal?
El referéndum financiero, obligatorio o facultativo, es un factor importante de la estabilidad presupuestaria, pero solo a escala cantonal o comunal. En la federal no existe.
La última vez que la Asamblea Federal discutió el asunto fue hace unos diez años y sus dos cámaras rechazaron su establecimiento. El argumento: el temor de que el Consejo Federal (Ejecutivo) se viera limitado en su libertad de acción y que pudieran quedar bloqueadas inversiones cruciales.
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“Suiza va hacia la bancarrota”, anunciaba el semanario ‘Facts’ en 1997, después de producirse una serie de cifras deficitarias de unos miles de millones de francos en las arcas estatales. La revista fue la que quebró unos años más tarde, mientras que las finanzas púbicas helvéticas se portan bien actualmente, o, mejor dicho, se portan muy bien, como es el caso de Noruega, donde los ingresos del petróleo alimentas sus recetas fiscales. Suiza, incluso, ha sido el único país europeo en haber disminuido su deuda pública luego del inicio de la gran crisis financiera y económica del 2007. Y esto, sin renunciar a la realización de infraestructuras costosas, como el nuevo túnel ferroviario de base del San Gotardo – el más largo del mundo – inaugurado el 1° de junio de este 2016.
Fuera de la Unión Europea (UE), Suiza forma parte de los raros países europeos que responden desde el inicio a los “criterios de convergencia” del Tratado de Maastricht, que colocó las bases de la unión económica y monetaria de la UE y la creación del euro. Los países candidatos a adherirse a la moneda única debían empeñarse, en particular, en contener la deuda pública por debajo del 60% del Producto Interno Bruto (PIB).
Ya al momento de su adhesión al euro, ciertos Estados no respetaron ese criterio: Grecia, 107%; Italia, 109%; Bélgica, 114%. Con la crisis financiera y económica, diversos países europeos se vieron obligados a aumentar fuertemente sus inyecciones financieras para apoyar al sector bancario y relanzar la coyuntura. Hoy, la deuda pública de las principales economías de la zona euro, y también del Reino Unidos, rebasa el 60%.
Las finanzas públicas suizas pudieron, al contrario, gozar de una solidez económica inesperada, que permitió mantener un buen balance fiscal. La economía helvética, que registró una contracción solo en 2009, salió rápidamente de la crisis internacional: el consumo aumentó, las exportaciones no sufrieron frenos notorios, pese a la disminución de la demanda de los mercados de la UE, y la tasa de paro se mantuvo entre el 3 y el 4%.
La Banca Nacional Suiza (BNS) jugó, por su parte, un papel importante, participando en la salvaguardia del banco UBS, y contribuyendo por varios años a evitar el aumento en la apreciación del franco frente al euro. Suiza se vio favorecida por el hecho de que los gastos estatales registraron una baja histórica con respecto al PIB, una diferencia de lo que ocurrió con otros países europeos, imposibilitados a seguirle el paso, a causa de un pesado aparato administrativo y de empresas públicas.
Pero también determinante para el buen estado de salud de los haberes públicos fue el “freno a la deuda”, un mecanismo introducido en 2003 por la Confederación (gobierno) para evitar desequilibrios estructurales de las finanzas federales e impedir un aumento de la deuda, como ocurrió en la década de los Noventas. Este mecanismo busca el reequilibrio de los ingresos y egresos en el arco de un ciclo coyuntural: en los años de desaceleración económica se producen déficits limitados, mientras que en los años de alta coyuntura deben conseguirse excedentes. Modelos análogos fueron introducidos también en muchos cantones suizos.
El freno al endeudamiento permitió reestablecer rápidamente el equilibro de las finanzas públicas: la deuda total (administración pública y seguridad social) pasó así del 50,7% en 2003 al 33,1% en 2015. En el último decenio, con una sola excepción en 2014, las cuentas de la Confederación registraron sistemáticamente utilidades de miles de millones de francos. Un resultado prácticamente único a escala europea.
La recuperación financiera es un objetivo de todas las fuerzas políticas, ya que además de permitir reducir los gastos relacionados con el pago de intereses de la deuda, también refuerza la resistencia de Suiza ante nuevas crisis. Para algunos partidos – y para diversos economistas – la política del ahorro ha llegado al exceso: en el último decenio la Confederación consiguió incluso excedentes en años de desaceleración coyuntural. Y, pese a estas utilidades, el gobierno presenta cada año nuevos planes para reducir el gasto público. Según la izquierda, las fuentes financieras de la Confederación deberían ser empleadas principalmente para reforzar el Estado social y para sostener la economía y la creación de puestos laborales en tiempos de baja coyuntura. Para los partidos de centro y de derecha, la economía no requiere apoyos estatales, pero si de aligerar más la política de gravámenes fiscales.
A pesar del buen funcionamiento de las finanzas federales, la política financiera figura desde hace años entre los temas más combatidos en el Legislativo. Es el caso también este año. En el marco de la nueva reforma sobre la imposición tributaria a las empresas, la mayoría del centro y la derecha en el parlamento ha aprobado una serie de aligeramientos de orden fiscal a la iniciativa privada de miles de millones de francos. Esta reforma representa un ataque contra los fondos del Estado, considera la izquierda, que tiene la intención de lanzar un referéndum en contra de estas modificaciones. Entre tanto, el ministro de Finanzas, Ueli Maurer, ya ha anunciado tres planes de ahorro para los próximos años, que afectan, en particular, a los presupuestos de la previsión social, la formación y la ayuda exterior. Pero no serán tocadas las carteras de la defensa nacional, la agricultura y los transportes viales. Asuntos que también son objeto de una gran batalla entre los partidos.
Come gli altri paesi europei, anche la Svizzera è chiamata ad affrontare ben presto due fattori che rischiano di gravare pesantemente sulla spesa pubblica: l’invecchiamento della popolazione e l’esplosione dei costi della salute. Nei prossimi 30 anni saranno necessari 150 miliardi di franchi per finanziare le spese legate all’evoluzione demografica, avverte il nuovo rapporto del Dipartimento federale delle finanze sulle Prospettive a lungo termine delle finanze pubbliche. Senza misure di risparmio o di aumento del gettito fiscale, il debito pubblico salirà al 59% del PIL entro il 2045.
Le riforme dell’assicurazione malattia e della previdenza sociale sono però in cantiere da quasi una ventina d’anni e finora i partiti non sono riusciti a raggiungere un compromesso. Una soluzione dovrà però essere trovata ben presto, poiché l’evoluzione demografica si prospetta come una bomba ad orologeria che minaccia di far esplodere l’equilibrio delle finanze pubbliche.
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