¿Se está convirtiendo el Consejo de Derechos Humanos en un “mini Consejo de Seguridad”?
Con un bloqueo tras otro en el Consejo de Seguridad, los Estados miembros de la ONU recurren cada vez más al organismo con sede en Ginebra encargado de velar por el respeto de los derechos humanos en todo el mundo para sacar adelante mociones que, de otro modo, no tendrían ninguna posibilidad en Nueva York (sede del Consejo de Seguridad).
A principios de abril, una resolución del Consejo de Derechos Humanos exigía a la comunidad internacional que pusiera fin a “las ventas y transferencias de armas y municiones” a Israel, refiriéndose al “riesgo plausible de genocidio en Gaza”. Este duro lenguaje sería inimaginable en el Consejo de Seguridad de la ONU, donde Estados Unidos, estrecho aliado de Tel Aviv, tiene poder de veto.
Este ejemplo no es aislado. Cada vez es más habitual que mociones que no tendrían ninguna posibilidad frente a los vetos de las grandes potencias en Nueva York (China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia) acaben debatiéndose en Ginebra, donde tiene su sede el órgano de la ONU encargado de velar por el respeto de los derechos humanos en todo el mundo.
“El Consejo de Derechos Humanos está asumiendo cada vez más funciones que de otro modo desempeñaría el Consejo de Seguridad”, confirma Felix Kirchmeier, director de la Plataforma de Derechos Humanos de la Academia de Derecho Internacional Humanitario de Ginebra.
Sin veto, con más miembros
Aunque solo el Consejo de Seguridad puede imponer sanciones, ordenar una intervención militar o remitir un caso al Tribunal Penal Internacional, no es infrecuente que los representantes de los Estados miembros del Consejo de Derechos Humanos se inmiscuyan en los asuntos de “paz y seguridad” de sus colegas de Nueva York. Por ejemplo, pidiendo un alto el fuego o abriendo investigaciones sobre crímenes de guerra.
De hecho, ningún país tiene derecho de veto en este órgano. También es más representativo de la comunidad internacional en su conjunto, ya que cuenta con 47 miembros, frente a 15, cinco de los cuales son miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Y aunque las decisiones del Consejo de Derechos Humanos no son jurídicamente vinculantes, sí tienen peso moral.
La creciente importancia de este órgano queda patente en el orden del día de sus tres sesiones anuales, cada vez más largas. Esta primavera, los diplomáticos pasaron seis semanas negociando en el Palacio de las Naciones, un tiempo récord. La razón es el creciente número de resoluciones adoptadas, que a su vez requieren un seguimiento.
Creciente concienciación
“Yo no diría que el Consejo de Seguridad ha sido sustituido, pero creo que hay una creciente conciencia de que otras partes de la ONU han sido infrautilizadas”, afirma Louis Charbonneau, director de la ONU en Human Rights Watch, una ONG internacional con sede en Nueva York. “El Consejo de Derechos Humanos nos da algunas opciones; si queremos una comisión de investigación -que puede incluso reunir pruebas penales- no necesitamos que lo haga el Consejo de Seguridad”.
Desde su creación en 2006, el Consejo de Derechos Humanos ha establecido 38 mecanismos de investigación. Están formados por expertos independientes encargados de investigar las atrocidades cometidas, por ejemplo, en las guerras de Ucrania, Siria y Myanmar, conflictos que han sido “bloqueados” por el Consejo de Seguridad.
“El trabajo de quienes investigan puede tener poca repercusión inmediata sobre el terreno, pero allana el camino para futuros procedimientos judiciales cuando callen las armas”, explica Felix Kirchmeier. “Este es un papel muy importante para el Consejo de Derechos Humanos, que puede establecer responsabilidades incluso cuando el Consejo de Seguridad está bloqueado”.
La información recabada por la Comisión de Investigación sobre Siria fue utilizada por la justicia alemana en un juicio histórico celebrado en Coblenza, en el que por primera vez fueron condenados dos antiguos oficiales del régimen sirio, uno de ellos por crímenes contra la humanidad.
Más prevención
Aunque celebra los esfuerzos realizados por el Consejo de Derechos Humanos para establecer responsabilidades, Marc Limon, director del Grupo de Derechos Universales, un think tank de Ginebra, cree que este organismo debería ser más activo en términos de prevención durante las primeras fases de una crisis.
“Muchas situaciones son demasiado graves y están demasiado avanzadas para que el Consejo pueda hacer nada. Deberían señalarse a la atención del Consejo de Seguridad, pero desgraciadamente ocurre lo contrario. Cuando los conflictos no pueden tratarse en Nueva York debido al veto, las potencias occidentales los llevan a Ginebra para demostrar que la ONU ‘hace algo’”, explica.
En su opinión, en lugar de reunirse solo para “sesiones especiales” sobre conflictos, el organismo ginebrino debería dar la voz de alarma e iniciar un diálogo cuando haya señales de alerta de una crisis inminente. Cuando esta degenere en conflicto armado, por ejemplo, el Consejo de Derechos Humanos debería instar al Consejo de Seguridad a actuar, añade.
Polarización de los debates
El Consejo de Derechos Humanos permite avances que serían impensables en el Consejo de Seguridad, en particular dirigirse a un miembro permanente del Consejo de Seguridad. El órgano con sede en Ginebra lo hizo por primera vez en 2022, cuando nombró un relator especial sobre Rusia.
Sin embargo, llevar a Ginebra las tensiones que existen en Nueva York ha repercutido en los debates, que a veces han sido muy acalorados. “La polarización y las tensiones en el seno del Consejo probablemente nunca han sido tan altas”, observa Felix Kirchmeier.
Esto se ha visto exacerbado por las guerras de Ucrania y Gaza. Los Estados han tenido que elegir bando y las posiciones se han endurecido, según el investigador. En su opinión, el deterioro del debate en torno a los conflictos ha hecho más difícil llegar a un consenso sobre otras cuestiones, ya que la confianza entre las delegaciones se ha resquebrajado.
Normalmente, el Consejo decide por consenso: en ausencia de una voluntad contraria, las resoluciones se adoptan sin votación. Pero el creciente recurso a mecanismos de investigación -creados contra la voluntad de los países afectados- provoca invariablemente oposición. En 2021, por primera vez en su historia, el Consejo rechazó una resolución destinada a renovar una investigación sobre Yemen.
Un enfrentamiento que se traslada a Nueva York
Las tensiones en Ginebra también tienen repercusiones en Nueva York, donde se toman las decisiones financieras. “Cada vez hay más presiones para recortar la financiación de las investigaciones encargadas por el Consejo de Derechos Humanos”, afirma Louis Charbonneau.
La Quinta Comisión, un comité de la Asamblea General responsable de las cuestiones presupuestarias, es el escenario de esta batalla. Un grupo de países encabezados por China y Rusia, con el apoyo de Egipto, Nicaragua, Venezuela y Corea del Norte, intentan detener la financiación de las investigaciones votadas en Ginebra.
“Estos países son incapaces de bloquear los mandatos que no quieren del Consejo de Derechos Humanos. Así que intentan utilizar una puerta trasera, que consiste en impedir que se financien estos mecanismos. Llevan mucho tiempo haciéndolo, pero se han vuelto más agresivos”, añade Louis Charbonneau.
El año pasado, por ejemplo, Sudán propuso cortar la financiación de una misión encargada de investigar los crímenes cometidos en la guerra que asola el país. El año anterior, Etiopía intentó hacer lo mismo con respecto a una investigación sobre la región de Tigray. Estos esfuerzos suelen traducirse en una infraasignación de recursos, tanto financieros como humanos.
Entre los principales contribuyentes al presupuesto de la ONU, Estados Unidos y los países europeos bloquean en principio estos intentos. Sin embargo, ellos mismos han apoyado a Tel Aviv en sus esfuerzos por debilitar una comisión de investigación sobre Israel y los territorios palestinos.
¿Será pronto un órgano principal?
El Consejo de Derechos Humanos dispone de recursos limitados en comparación con otros órganos de la ONU. El sistema de derechos humanos en su conjunto, a pesar de ser uno de los tres pilares de la ONU junto con la paz y el desarrollo, solo recibe alrededor del 4% del presupuesto de la organización.
A esto hay que añadir las dificultades financieras a las que se enfrenta la ONU. Varios países, entre ellos el mayor donante, Estados Unidos, no pagaron a tiempo sus contribuciones el año pasado, lo que provocó una crisis de liquidez. Esto mismo, provocó una congelación de las contrataciones, que afectó sobre todo al personal de la misión de investigación sobre Sudán.
El Consejo de Derechos Humanos sigue siendo un órgano subsidiario. Por tanto, sus miembros tendrán que contentarse con intentar razonar, condenar e investigar, sin ningún poder real, a la espera de convertirse quizás algún día en un órgano principal al mismo nivel que el Consejo de Seguridad o el Consejo Económico y Social.
Está en marcha un proceso de revisión para el periodo 2021-2026. Como parte del mismo, la Asamblea General debe decidir si convierte o no al Consejo de Derechos Humanos en órgano principal, pero las posibilidades de que esto ocurra son escasas.
“Por el momento, todo lo relacionado con la reforma de la ONU está en punto muerto. Y no cabe esperar ningún cambio serio mientras los miembros permanentes del Consejo de Seguridad sigan envueltos en conflictos”, afirma Felix Kirchmeier.
Texto adaptado del francés por Carla Wolff
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