Las causas del mal funcionamiento del Consejo de Seguridad

En sus orígenes, el Consejo de Seguridad se ocupaba exclusivamente de las guerras entre los Estados soberanos. Pero con el tiempo, su campo de actividad se extendió cada vez más. sda-ats

Según la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad tiene la “responsabilidad principal para la defensa de la paz mundial y de la seguridad internacional”. Sin embargo, en los conflictos reales, el organismo acusa con frecuencia situaciones de bloqueo. Las reformas no avanzan. Aquí explicamos por qué, y cómo interviene Suiza.

¿Cómo funciona el Consejo de Seguridad?

Funcionaba medianamente bien, quiere decir: tan bien cómo la correlación de fuerzas entre las grandes potencias lo permitía. Después del ocaso del comunismo soviético llegó un período de cooperación estrecha, que se debía, principalmente, a la debilidad de Rusia y al interés de China de integrarse en la economía mundial.

Hoy estamos observando lo contrario. China está consolidándose como potencia mundial y Rusia trata de recuperar la antigua esfera de influencia de la Unión Soviética. Además, países grandes como Brasil, Nigeria, Sudáfrica o la India están reclamando para sí un lugar propio en el tablero geopolítico.

El Consejo cuenta con 15 miembros. Cinco de ellos, las potencias que salieron victoriosas de la Segunda Guerra Mundial (EE. UU., Gran Bretaña, Francia, China y la Unión Soviética/Rusia), son miembros permanentes y pueden bloquear cualquier decisión con su veto.

Los diez miembros restantes son elegidos por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) por un período de dos años, según una fórmula geográfica específica de reparto (dos escaños para Asia, dos para América Latina, tres para África, dos para Europa Occidental, uno para los países excomunistas del Este).

El Consejo de Seguridad de la ONU se reunió por primera vez el 17 de enero de 1946 en Londres. En la reunión participaron Polonia, Rusia, Gran Bretaña, Estados Unidos, la ONU, Australia, Brasil, China, Egipto, Francia, México y Países Bajos. KEYSTONE

Las decisiones o “resoluciones” se toman con una mayoría de nueve votos si ninguno de los cinco miembros permanentes se opone con su veto. El derecho de veto no aplica cuando se trata de tomar decisiones meramente “procedurales”.

Las resoluciones son vinculantes para los Estados miembros, pero no tienen consecuencias si no se aprobaron bajo la cláusula 7 de la Carta (medidas coercitivas). En este último caso, los Estados están llamados a movilizar soldados de la ONU, los llamados “cascos azules”, para implementar, de forma obligatoria, las medidas de bloqueo contra Estados, empresas o individuos (embargos comerciales, congelación de cuentas y denegación de visados). Suiza implementa estas medidas de forma automática.

¿Cuáles son los problemas?

El Consejo de Seguridad no está bloqueado siempre y en todas las circunstancias. Toma decisiones sobre una mayoría de los aproximadamente 50 temas de su agenda, como ocurrió este año en relación con la situación en Afganistán o en Sudán.

Sin embargo, si la decisión afecta de forma directa a los intereses de una gran potencia, el veto (o la amenaza del veto) impide una decisión o el posicionamiento del Consejo. El ataque de Rusia a Ucrania o la forma de proceder de Israel en la Franja de Gaza, pero también las intervenciones del Gobierno chino contra la población civil musulmana o los presos despojados de sus derechos que se encuentran encarcelados en la base militar estadounidense de Guantánamo, son algunos ejemplos actuales.

Se trata de puntos muertos que merman la esfera de actuación del Consejo y que se están extendiendo en estos momentos. Cada vez más se cuestiona o se veta la renovación de los mandatos existentes.

Grandes éxitos como la Resolución 1.325Enlace externo (“Mujeres, paz y seguridad”), que incorporó de forma definitiva a la agenda del Consejo temas como la inclusión de las mujeres en las políticas por la paz, al igual que las misiones de los cascos azules, implementadas después del final de la Guerra Fría, especialmente en África, serían hoy impensables.

Keystone

La desconfianza y la falta de voluntad para cooperar se están instalando en el engranaje y entorpecen el buen funcionamiento del Consejo. De hecho, en repetidas ocasiones se cuestiona la legitimidad de oradores y oradoras o de los miembros de las delegaciones, y la guerra en Ucrania alcanza el Consejo, donde se traduce en una constante pugna revanchista entre rivales. Cuando un Estado miembro de Occidente convoca una reunión del Consejo de Seguridad sobre un acontecimiento en el campo de batalla, Rusia replica con la convocatoria de otra reunión sobre los suministros de armas de los países occidentales a Kiev.

Con estas maniobras se pierde mucho tiempo valioso en las reuniones (el Consejo suele reunirse en cerca de 800 sesiones al año) y se agotan los recursos de la presidencia del Consejo, que cambia cada mes y que Suiza asumirá por segunda vez el próximo octubre.

La ausencia de reglas claras de procedimiento favorece estos odiosos dimes y diretes. El Consejo de Seguridad sólo dispone de un reglamento “provisional” de sesiones, que concede mucho margen a la interpretación e improvisación, aunque también al sabotaje.

Las prácticas que se fueron asentando a lo largo de muchos años, se resumieron en una “nota de presidencia” en 2017 (Nota de presidencia 507).

Pero también existe un problema en un ámbito en el que el Consejo de Seguridad suele funcionar bien. Así, no valen los recursos legales contra embargos decretados por el Consejo. Los que pierden acceso a sus cuentas bancarias o no reciben visados extranjeros por una resolución del Consejo de Seguridad, no tienen derecho a oponer un recurso legal. En relación a las sanciones contra Al Qaeda y el Estado Islámico (EIIL), existe una oficina del defensor del pueblo que examina los casos y que a lo sumo puede hacer propuestas. En el caso de los restantes 14 regímenes de sanciones existe un centro de coordinación (focal point, en inglés) en la Secretaría de las Naciones Unidas que acepta recursos, que, sin embargo, suelen perderse en la burocracia sin consecuencias.

Suiza juega un papel central en estas oficinas del defensor del pueblo. Consulte el siguiente artículo para mayor información:

¿Qué reformas se proponen?

Las dos reformas más urgentes atañen a la composición del Consejo y al derecho de veto de los cinco miembros permanentes. La composición se basa en la situación geopolítica al término de la Segunda Guerra Mundial, cuando los Estados perdedores (Alemania y Japón) fueron excluidos y la mayoría de países eran colonias europeas.

Por tanto, el Consejo debería reflejar mejor el mundo actual, pero las discusiones sobre la fórmula adecuada siguen sin dar resultados desde hace casi cuatro décadas. Lo mismo ocurre en el caso del derecho de veto. Ambas reformas requerirían una enmienda de la Carta de las Naciones Unidas, la cual, a su vez, exigiría la aprobación y ratificación por dos tercios de los Estados miembros de la ONU, así como el consentimiento de los cinco miembros permanentes.

No es un escenario realista. Por eso, Francia y muchos otros países —entre ellos, Suiza— exigen una renuncia voluntaria de los cinco miembros permanentes a utilizar su derecho de veto cuando se trata de decidir sobre genocidios, crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad.

Más allá de una gran reforma, una serie de medidasEnlace externo propone modificar los “métodos de trabajo” para que el Consejo, en su configuración actual, se abra más.

Entre otras demandas, se exige una rendición de cuentas pormenorizada del Consejo frente a los demás Estados miembros, la incorporación de opiniones de la “sociedad civil” o una mayor consideración de los afectados por decisiones del Consejo, en particular, la posibilidad de incluir un derecho de apelación contra los embargos decretados.

El papel de Suiza

Suiza persigue el objetivo de la “reforma de los métodos de trabajo” desde hace dos décadas. Después de la “cumbre mundial” de 2025, formó –junto con Liechtenstein, Jordania, Singapur y Costa Rica– el grupo de las “cinco naciones pequeñas” (Small Five Nations) y luchó por una resolución en la Asamblea General.

Recibió un apoyo considerable, pero bajo la presión de las tres grandes potencias (EE. UU., Rusia y China) no se llegó a votar sobre el borrador. Al grupo de las “cinco naciones pequeñas” sucedió una coalición de 27 Estados, el llamado Grupo ACT (responsabilidad, coherencia y transparencia, según sus siglas en inglés), que persigue los mismos objetivos.

También Suiza forma parte de este grupo. La reforma de los métodos de trabajo es una de las cuatro prioridades que Suiza se ha fijado en el Consejo de Seguridad.

¿Qué es lo que funciona? ¿Y qué posibilidades hay?

La Carta de las Naciones Unidas se ha enmendado cinco veces desde 1945, pero en la situación actual es improbable que haya ulteriores modificaciones. La ampliación de las posibilidades de recurso contra las medidas sancionadoras sigue sin avanzar.

El mandato de la oficina del defensor del pueblo para las sanciones impuestas contra aquellos que apoyan a Al Qaeda y al Estado Islámico expira en junio de 2024, y Estados Unidos es competente para negociar su renovación. Malta, por su parte, se esfuerza en reformular el pliego de condiciones del centro de coordinación para los 14 regímenes de sanciones restantes.

Con respecto a los “métodos de trabajo”, no parece que habrá una ampliación, sino más bien una reducción. Cada vez más se están impugnando los derechos legales al trámite de audiencia para las voces de la sociedad civil o las nuevas formas de trabajo en el Consejo (“diálogos”, formatos “interactivos”).  

Japón, por su parte, está trabajando en una puesta al día de la Nota de Presidencia 507, con el objetivo de llegar a un acuerdo hasta finales de este año. El país asiático pone su foco en la consolidación de lo ya alcanzado y en la implementación de modificaciones técnicas necesarias, como por ejemplo la admisión de mensajes electrónicos para sustituir el burofax en las comunicaciones oficiales. 

Texto adaptado del alemán por Antonio Suárez Varela / Carla Wolff

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