¿Qué hay detrás de la cautela de Suiza a la hora de descongelar activos rusos para ayudar a Ucrania?

6 de marzo de 2022: dos semanas después de que Rusia invadiera Ucrania, la gente se manifestó contra la guerra en Zúrich. Paula Dupraz-Dobias

A ambos lados del Atlántico se multiplican los llamamientos para que los activos rusos congelados se desbloqueen para financiar la guerra y la reconstrucción de Ucrania. Se presiona a Suiza para que haga más, aunque la cuestión no es tan sencilla.

Mientras la guerra de Rusia en Ucrania ha entrado en su cuarto año y no se vislumbra el final, el coste financiero del conflicto ha provocado que la nueva administración estadounidense sea cada vez más reticente a dar a Kiev ayuda militar o de otro tipo.

Aunque el cese temporal de la ayuda militar estadounidense ha impulsado que Europa aumente su apoyo a Ucrania, también han ido a más las peticiones de distintos líderes europeos —así como del propio Trump— para que los activos estatales de Rusia congelados se utilicen para financiar los esfuerzos bélicos de Kiev. La Unión Europea, que posee en efectivo entre 200.000 y 300.000 millones de euros (entre 185.279 y 277.918 millones de francos suizos) del Banco Central de Rusia, ya está utilizando los intereses que generan esos activos para apoyar a Ucrania.  

A finales de marzo el ministro español de Asuntos Exteriores pidió a la UE que estudiara opciones legales que permitieran utilizar esos activos incautados para ayudar a la defensa de Ucrania. Su intervención se produjo antes de una reunión celebrada el 31 de marzo en la que participaron los ministros de Asuntos Exteriores del G5+: un nuevo grupo creado para responder a los cambios en la política de Estados Unidos sobre Ucrania y Europa y del que forman parte Alemania, Francia, Italia, Polonia, España, el Reino Unido y la UE.

Una Suiza ambigua

En su respuesta a la guerra, Suiza —un país tradicionalmente neutral— se ha mostrado ambigua. En un principio vaciló con su respuesta a la invasión rusa de Ucrania, aunque posteriormente adoptó varias sanciones de la UE.

Pero el año pasado, cuando el bloque decidió destinar a ayudar a Ucrania 1.500 millones de euros de los intereses que generaron los activos soberanos rusos congelados, Suiza no hizo lo mismo. La decisión suiza se debe a que está sujeta a obligaciones nacionales e internacionales; lo cual limita su capacidad de actuación. El ministro de Asuntos Exteriores suizo, Ignazio Cassis, ha sostenido que no hay base jurídica que permita que el Gobierno incaute permanentemente los activos, y corre el riesgo de perder su credibilidad internacional si actúa al margen de la ley. Esta cuestión también ha desencadenado un acalorado debate sobre el estatus neutral del país.   

A principios de 2024, la UE adoptó normas que permiten al depositario central de valores de un Estado miembro solicitar permiso a su autoridad supervisora para liberar cualquier beneficio neto que generen los activos rusos congelados. Un depositario central de valores es una institución con instrumentos financieros para su compensación y liquidación y permite transferir su propiedad fácilmente. Euroclear —un depositario de valores en Bélgica donde se encuentran la mayoría de los activos congelados del Banco Central de Rusia— en 2024 acordó colocar en un fondo especial de Ucrania 4.000 millones de euros obtenidos de «beneficios extraordinarios» imprevistos. Pero el Gobierno suizo, en julio, dijo que no podía generar «ningún ingreso extraordinario en relación con los fondos del Banco Central de Rusia», y que se trataba de una cuestión específica de Suiza.

7.450 millones de francos en cuentas suizas

La Secretaría de Estado de Economía (SECO), en una sesión informativa celebrada a finales de marzo, reveló que los activos estatales rusos congelados en Suiza ascienden a 7.450 millones de francos suizos.

El portavoz de la SECO, Fabian Maienfisch, en un intercambio de correos electrónicos ha dicho a SWI swissinfo.ch que su depositario central de valores —a diferencia de la UE— «no mantiene fondos del Banco Central de Rusia, lo que significa que no se generan ingresos extraordinarios». Los bancos comerciales, en cambio, mantienen los activos como activos líquidos, por lo que no generan beneficios extraordinarios, ha escrito el portavoz.

El Parlamento suizo, sin embargo, ha tomado medidas que abren la posibilidad de que los activos congelados se utilicen para apoyar la reconstrucción de Ucrania tras la guerra. En marzo de 2024 la Cámara Alta del Parlamento (Senado) —después de que ya lo hiciera la Cámara Baja o Cámara de representantes— aprobó medidas para que el Gobierno trabaje en una base jurídica internacional que permita que cualquier activo estatal ruso congelado que se confisque en el futuro se redirija a reconstruir Ucrania. La votación irritó a Moscú, que convocó al embajador suizo para protestar por la decisión y amenazó con represalias en caso de que se aplique.

Aun así, a pesar de los crecientes llamamientos internacionales para que los activos congelados del Estado ruso se utilicen para apoyar a Ucrania, el Gobierno suizo todavía no se ha comprometido públicamente. A la pregunta de SWI de si el Gobierno suizo está considerando la posibilidad de adoptar tal medida, un funcionario de la SECO se limitó a decir que «sigue de cerca los debates» en la UE sobre la cuestión.

El funcionario añadió que Suiza también está observando el debate dentro de la UE sobre la liberación de mayores sumas de fondos estatales rusos congelados y espera al resultado antes de decidir sobre su propia dirección política.

Zúrich: protesta contra la guerra el 6 de marzo de 2022, dos semanas después de la invasión rusa de Ucrania. Paula Dupraz-Dobias

Riesgos de la entrega de fondos a Ucrania

A pesar de los llamamientos de la UE para que se incauten los activos estatales rusos congelados y se utilicen para ayudar a Ucrania, existe la preocupación de que utilizar los activos, y no únicamente los beneficios que estos generan, pueda sentar un precedente peligroso. La presidenta del Banco Central Europeo, Christine Lagarde, ha advertido de que tal acción podría socavar la confianza en las divisas occidentales y dañar la confianza en la seguridad de las reservas mantenidas en euros o dólares, mientras que otras personas han avisado de las posibles repercusiones legales, así como de las contramedidas directas e indirectas del Kremlin.

Al finalizar la reunión del G5+ celebrada en marzo en Madrid, los ministros de Asuntos Exteriores declararon que los activos debían permanecer congelados hasta que finalice la guerra en Ucrania. Deberían utilizarse entonces para compensar al país por los daños que los ataques de Rusia han causado; desechando, de hecho, la petición de España de que se utilicen como «anticipo de las reparaciones de guerra».

El experto en litigios transfronterizos del bufete de abogados Integrites, con sede en Kiev, Dmytro Marchukov, ha reconocido a SWI swissinfo que los 200.000 o 300.000 millones de euros en activos del Banco Central de Rusia congelados en Europa menguarían evidentemente los daños causados por la guerra y que deberían encontrarse «medios legales» para permitir que el dinero se libere para apoyar la reconstrucción de Ucrania.

Pero incluso si se diera luz verde para liberar y utilizar los activos congelados, el dinero tardaría en llegar a Ucrania, afirmó Marchukov, que asistió a una conferencia sobre fraude, localización y recuperación de activos que se ha celebrado en Ginebra recientemente.

«Si me hubieran preguntado hace tres años, habría dicho que varios meses, ya que entonces había suficiente voluntad política», declaró. «Pero ahora, creo que serán años», ya que la voluntad política disminuye.   «Ya no se critica al agresor por bombardear bloques de viviendas en medio de la percepción de que quiere la paz, y las existencias y los aranceles se han vuelto más relevantes e importantes que la paz internacional», señaló Marchukov. «Para que los activos se liberen a Ucrania, necesitamos, como mínimo, volver a donde estábamos, pero en lugar de eso, estamos nadando en la dirección contraria».

Editado por Nerys Avery. Adaptado del inglés por Lupe Calvo / CW.