¿Cómo están los acuerdos bilaterales entre Suiza y la UE?

A finales de diciembre, la presidenta de la Confederación Helvética, Viola Amherd (derecha), recibió en Berna a la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. Keystone / Alessandro Della Valle

El nuevo paquete de acuerdos bilaterales que Suiza ha firmado con la Unión Europea marca un nuevo capítulo en la larga historia de una relación compleja. Análisis de la situación.

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Suiza ha regulado sus relaciones con la Unión Europea (UE) en una veintena de acuerdos bilaterales y más de un centenar de tratados adicionales. El primer paquete se elaboró cuando la UE estaba aún en pañales, en 1994. Aquel primer paquete contenía acuerdos sobre la libre circulación de personas, así como normas sobre las barreras comerciales, la agricultura, el transporte y la investigación.

Antecedentes de los acuerdos bilaterales

La UE otorgó a Suiza concesiones únicas en su época con vistas a una posible adhesión futura. Estos acuerdos se conocieron como los Acuerdos Bilaterales.

En 2004, diez años más tarde, siguió un paquete de acuerdos adicionales que, junto con los acuerdos de Schengen y Dublín, armonizaron esencialmente las cuestiones de migración y asilo. Hablamos de los “Bilaterales II”Enlace externo.

Parecía que con aquello el asunto estaba resuelto. Pero, con los años y el devenir diario, han surgido nuevas necesidades. Los Estados miembros adoptan las decisiones de Bruselas cada vez más automáticamente y también armonizan sus legislaciones a un ritmo cada vez mayor. Dada la simplificación de los procesos dentro de la UE, el tratado con Suiza cada vez parece más estático. Los comités mixtos encargados de velar por la aplicación de los acuerdos ven cómo aumenta su carga de trabajo. Ambos espacios corren el riesgo de distanciarse.  

La UE, a partir de 2008, intenta consolidar sus relaciones con Suiza en un acuerdo marco, cuyo objetivo es regular de manera uniforme las cuestiones institucionales y adaptar los cambios legislativos automáticamente. Las negociaciones comenzaron en 2014, aunque se han eternizado.

Los intereses particulares de Suiza han chocado contra un muro. Para Bruselas ya no cabía hablar de disposiciones especiales. De hecho, desde 2016, la UE también negociaba el Brexit con el Reino Unido. Y otorgar concesiones a Suiza habría complicado un proceso ya de por sí difícil. Además de que hubiera despertado la codicia de los países miembros.

El Consejo Federal (el Gobierno suizo), desilusionado, en 2021 puso fin a las negociaciones de manera unilateral. La UE, descontenta, excluyó a Suiza de su programa de investigación Horizonte.

¿Qué quería Suiza?

A partir de 2022, Suiza nuevamente explora las posibilidades de actualizar los cinco acuerdos relativos al mercado interior: la libre circulación de personas, el transporte aéreo y terrestre, los obstáculos técnicos al comercio y la agricultura. Y también pretende actualizar otros dos acuerdos en los ámbitos de la electricidad y la seguridad alimentaria. Quiere, asimismo, poner fin a la exclusión del programa Horizonte.   

Para el Gobierno (el Consejo Federal), los acuerdos que su delegación negociadora traiga de Bruselas —sean los que sean— deben poder presentarse ante la ciudadanía. Se avecinan referendos, tanto a la izquierda como a la derecha. Y desde que en 1992 el pueblo rechazó adherise al Espacio Económico Europeo (EEE), la soberanía política de la nación se considera el principio rector de Suiza en materia europea.  

Un comienzo difícil: tras la muerte del acuerdo marco, el ministro suizo de Asuntos Exteriores, Ignazio Cassis, mantiene su primer contacto con el comisario europeo adjunto, Maros Sefcovic. KEYSTONE

¿Cuáles son para Suiza las líneas rojas?

Para ganarse en Suiza el consenso interno, un acuerdo con la UE debe cumplir la mayoría de los siguientes criterios, si no todos: un acuerdo vinculante que proteja contra el dumping el alto nivel de los salarios suizos, una garantía de participación popular o —al menos— un derecho de veto al adoptar la legislación, ningún “juez extranjero”, es decir, ningún tribunal europeo de última instancia, y, por último, poder gestionar la inmigración a Suiza de forma independiente o, como mínimo, limitarla.

Las delegaciones suizas han viajado a Bruselas más de 200 veces con estos objetivos en mente.

¿Qué consiguió Suiza?

Tras el fracaso del primer intento en 2014 y los años que siguieron de inacción, una solución a veces parecía rozar lo imposible. Por eso, la mera existencia de un resultado ya puede considerarse un éxito.  

Suiza ha conseguido que ahora las cuestiones institucionales se incluyan en los distintos acuerdos. No se aplican globalmente, como habría previsto el acuerdo marco. Esto, de manera parcial, descarta que la legislación de la UE se adopte automáticamente. Suiza solo tiene que adaptar la legislación de la UE de manera “dinámica”. También puede negarse a hacerlo. De este modo, Suiza conserva su independencia y no se vincula políticamente a la UE más de lo que desea y de lo que es necesario económicamente.

Los medios de comunicación y la clase política dicen que la delegación suiza ha conseguido en Bruselas lo que se proponía. El Neue Zürcher Zeitung (periódico suizo) califica el acuerdo como “realizado a medida al máximo”. También contribuye a ello el hecho de que, en el marco de la libre circulación de personas, Suiza haya podido limitar la inmigración a las personas inmigrantes activas.   En última instancia, Suiza también puede continuar su tradición de la vía bilateral. Por eso los medios de comunicación y la clase política hablan de “Bilaterales III”.

¿Qué cuestiones se han resuelto?

El Consejo Federal solo ha comunicado el resultado de las negociaciones a grandes rasgos, y los textos de los acuerdos no se han publicado todavía. Suiza ha obtenido de la UE algunas concesiones: puede volver a participar de manera provisional en el programa de investigación Horizonte.    

También se ha asegurado la posibilidad de activar una cláusula de salvaguardia para limitar la inmigración en caso de “graves problemas económicos o sociales”. Sin embargo, la eficacia de esta cláusula —cuya redacción no es muy concreta— es cuestionable.  

Los acuerdos bilaterales constaban de cinco acuerdosy ahora hay tres nuevos: sobre la electricidad, la sanidad y la seguridad alimentaria. También se regula el precio de entrada al mercado de la UE, que —a partir de 2030— ascenderá a 350 millones de francos anuales. Suiza hasta entonces pagará 130 millones de francos anuales.

Viola Amherd y Ursulat von der Leyen sellan el fin de las negociaciones. Keystone / Alessandro Della Valle

¿Qué cuestiones siguen abiertas?

La protección de los elevados salarios suizos sigue siendo el escollo principal. Los sindicatos suizos ponen esta condición para su “sí” al paquete global. Suiza ha podido garantizar su actual nivel de protección salarial frente a cualquier futuro deterioro en la UE. Pero ha tenido que cumplir la normativa de la UE sobre costes. El coste de los trabajadores desplazados, por tanto, está sujeto a las normas de su país de origen. Las asociaciones de trabajadores de izquierdas ven en ello una puerta abierta al dumping salarial y de precios.

Dado que en este asunto tan espinoso la UE se ha mantenido firme, ahora le toca a Suiza resolver internamente el problema. Los interlocutores sociales deben encontrar la manera de compensar cualquier deterioro. Ese es el mandato que el Consejo Federal les ha dado a quienes representan al empresariado y a la parte trabajadora. Los frentes, no obstante, se han endurecido. Los sindicatos —conscientes de que su “sí” a los convenios será decisivo— pueden intervenir en el juego de poder para obtener convenios colectivos más ventajosos.    

Está por ver, de momento, qué más recoge la letra pequeña del acuerdo. A la hora de adoptarlo, por ejemplo, Suiza puede adaptarse autónomamente, pero las sanciones previstas —la UE las llama “medidas compensatorias”— si Suiza no sigue a la UE no están claras.

También está el tema de los “jueces extranjeros”. Los litigios, en principio, los juzga un tribunal arbitral común. Pero, en última instancia, si entra en juego el Derecho europeo, el tribunal arbitral común recurrirá al Tribunal de Justicia de la UE (TJUE).

¿Cómo ha reaccionado la clase política suiza?

La derecha conservadora —representada por la UDC— se opone fundamentalmente a los nuevos acuerdos. Si —empujada por los sindicatos— también se opone la izquierda, es muy dificil que el pueblo acepte los acuerdos.

A principios de 2025, el partido socialista está expectante. También se muestran prudentemente optimistas el resto de los grandes partidos. Todos coinciden en que hay que mantener o continuar el enfoque de los acuerdos bilaterales y proteger los salarios suizos.

¿Y ahora qué?

Las próximas elecciones federales están previstas para el 24 de octubre de 2027. No se espera que antes de esa fecha haya un referéndum sobre el tratado.

En primavera ambas partes aprobarán los acuerdos con la UE. Se espera que el Parlamento se ocupe de esta cuestión en 2026. Dado que el Consejo Federal pretende presentar los tres nuevos acuerdos por separado, es posible que se celebren varios referendos y votaciones populares.

Editado por Samuel Jaberg con aportaciones de Matthias Strasser de SRF. Adaptado del francés por Lupe Calvo / CW