Cómo puede Suiza ayudar a la ONU a recuperar su credibilidad
Desde el 1 de enero de 2023, Suiza ocupa por primera vez un puesto en el Consejo de Seguridad de la ONU con la promesa de promover la paz, la seguridad y la transformación. Una tarea que —en el actual clima geopolítico— es difícil, pero para la que Suiza cuenta con ciertas ventajas.
A partir del 1 de enero de 2023 y durante dos años, Suiza es un miembro no permanente del Consejo de Seguridad que forman 15 Estados, aunque no tendrá el derecho a veto que sí tienen sus cinco miembros permanentes: Rusia, China, Estados Unidos, Francia y el Reino Unido.
El Consejo de Seguridad es el órgano más importante para garantizar la paz y la seguridad en el mundo, pero su incapacidad para detener la guerra en Ucrania ha mermado —todavía más— su ya dañada credibilidad. Rusia también utilizó su veto para bloquear una resolución que condenaba su invasión.
Entonces, ¿puede la pequeña Suiza —sin derecho a veto— ayudar a impulsar la reforma?
“Así es. Ya lo viene haciendo desde hace más de una década. Pero estar dentro le dará a Suiza una oportunidad para tener mayor acceso —que no ha tenido en el pasado— y poder plantear cuestiones de interés prioritario”, dice Thomas Biersteker, profesor honorario del Instituto de Postgrado de Ginebra que ha trabajado con el Ministerio de Asuntos Exteriores suizo y es especialista en el Consejo de Seguridad de la ONU.
Según el jefe de la división de la ONU del Ministerio de Asuntos Exteriores en Berna, Thomas Gürber, el Gobierno suizo ha establecido cuatro prioridades para pertenecer al Consejo: promover la paz sostenible, proteger a la población civil, abordar la seguridad climática y mejorar la eficacia del Consejo. Gürber explica que Suiza quiere “trabajar con todos los socios” y poner a disposición de estos su experiencia en política de paz. Suiza también tendrá la oportunidad de presidir el Consejo en dos ocasiones: en mayo de 2023 y durante un mes en 2024. Lo cual “nos dará la oportunidad de introducir nuestras prioridades en los debates”, indica.
En declaraciones a SWI swissinfo.ch, un diplomático suizo ha señalado que en este momento el trabajo más importante —aunque no el más espectacular—probablemente sea “tratar de proteger el ordenamiento jurídico internacional, que está amenazado” e “intentar apoyar y fortalecer el derecho internacional y establecer alianzas con otros que tratan de apoyar y fortalecer el derecho internacional”. Este diplomático admite que puede sonar abstracto, pero “es un trabajo diario con cada resolución”.
La invasión rusa de Ucrania se considera una violación del derecho internacional y de la Carta de la ONU. También existe una honda preocupación en torno a los ataques a infraestructuras civiles, que van contra el derecho internacional humanitario definido en los convenios de Ginebra. Aunque existen otras muchas violaciones del derecho internacional en todo el mundo, la invasión rusa preocupa sobre todo por el poder y la posición que Rusia tiene en la ONU.
El Consejo de Seguridad, en una situación “difícil”
Para el vicepresidente y director de operaciones del Instituto Internacional de la Paz (IPI, por sus siglas en inglés) en Nueva York, Adam Lupel, el Consejo de Seguridad está en estos momentos en una situación “dramática y difícil”, con muchas posibilidades de empeorar. Al principio de la guerra de Ucrania había una enorme preocupación en torno a que el Consejo se bloqueara del todo, explica a SWI, pero sigue trabajando en muchas cuestiones; aunque en cuestiones que generan menos polémica entre las grandes potencias. ¿Algunos ejemplos? El Consejo ha renovado los mandatos de mantenimiento de la paz en África, y en marzo renovó el de la misión de la ONU en Afganistán. La situación, según Lupel, no es tan mala como durante la Guerra Fría en los años 80, cuando Estados Unidos y la Unión Soviética —potencias con derecho a veto— paralizaban el Consejo con sus continuos desacuerdos.
En el Ministerio de Asuntos Exteriores, Gürber coincide en que son tiempos difíciles y que la guerra de Ucrania está afectando a la cooperación en el Consejo de Seguridad. “El Consejo ha reaccionado a la guerra en Ucrania con una frecuencia de reuniones alta, pero por el veto ruso no puede tomar ninguna decisión sobre Ucrania”, explica Gürber a SWI.
En los últimos años —por el derecho a veto de Rusia y China— el Consejo tampoco ha podido adoptar medidas contundentes sobre países como Siria y Birmania (Myanmar).
Gürber está de acuerdo en que las cosas no están bloqueadas del todo, ya que se celebran las reuniones según lo previsto y se toman decisiones sobre muchas cuestiones y manifiesta: “Queda por ver, sin embargo, hasta qué punto la cooperación se puede mantener más allá del expediente de Ucrania y si el Consejo de Seguridad sigue siendo capaz de actuar. Además de la guerra en Ucrania, las múltiples crisis actuales —como las consecuencias de la COVID-19, la crisis climática y la escasez de alimentos y energía— están desafiando a la comunidad internacional y al Consejo de Seguridad”. Y es que todas estas crisis repercuten en la paz y en la seguridad internacional.
Con los miembros permanentes del Consejo de Seguridad divididos más o menos en dos bloques opuestos, Biersteker cree que el principal reto para Suiza será “guiar la política del Consejo y tratar de mantener los canales abiertos”. El mismo desafío al que se enfrentan otros miembros elegidos, pero Suiza cuenta a su favor con una experiencia amplia en mediar y construir puentes.
El país tiene práctica en prestar servicios de mediación en conflictos y en acoger conversaciones de paz, así como sus mandatos en calidad de potencia protectora para representar en sus respectivos territorios los intereses de los países en conflicto.
Recursos suizos
Entonces, ¿qué puede aportar Suiza? El embajador Gürber afirma que, en todos los ámbitos prioritarios establecidos, el país alpino tiene una trayectoria creíble y reconocida por la comunidad internacional, “en el campo de los buenos oficios o en nuestra labor humanitaria, por ejemplo”.
Biersteker coincide en que la historia de neutralidad y la “accesibilidad” de Suiza a las partes en conflicto debería ser una ventaja. “Creo que también tiene capacidad. Y con esto me refiero a un cuerpo diplomático de alta calidad, capaz, justo y equilibrado. Suiza tiene una capacidad que no tienen los otros miembros elegidos”, dice el especialista en el Consejo de Seguridad de la ONU.
“El Consejo de Seguridad se encuentra en una situación difícil dadas las relaciones entre las grandes potencias. Pero hay oportunidades para trabajar. Y creo que Suiza —por su posición como constructora de puentes, defensora del derecho internacional, anfitriona de los Convenios de Ginebra— está bien situada para lograr un impacto positivo en ese trabajo”, señala Adam Lupel.
Contra el veto
Desde que comenzó la guerra de Ucrania, el interés del Consejo se ha centrado en eliminar o limitar el poder de veto de sus cinco miembros permanentes. Se trata de un viejo problema institucional. Pero Rusia no es la única de los llamados P5 [también conocidos como los cinco grandes o los cinco permanentes] que en el pasado ha utilizado su veto para bloquear resoluciones que no eran de su agrado. El derecho de veto fue una concesión a las grandes potencias en 1945, tras la Segunda Guerra Mundial, para convencerlas de que participaran en la fundación de la ONU. Esto ocurrió después de que su predecesora, la Sociedad de Naciones, fracasara por su incapacidad para actuar.
“Suiza no es partidaria del veto. Sin embargo, abolirlo requeriría modificar la Carta de la ONU y eso solo sería posible con el consentimiento de dos tercios de los Estados miembros de la ONU y de todas las potencias que tienen derecho a veto. Algo que no es realista. Suiza, por tanto, apuesta por una mayor transparencia y eficacia en el Consejo de Seguridad de la ONU. En este debate Suiza se ve a sí misma como constructora de puentes”, dice Gürber.
Suiza lleva tiempo trabajando en este sentido, incluso como país no miembro. Hace mucho que pide a las potencias con derecho a veto que, en casos de crímenes internacionales, se abstengan de utilizarlo. Según Gürber, en 2015 el Grupo de Rendición de Cuentas, Coherencia y Transparencia de la ONU —un grupo interregional de pequeños y medianos países coordinado por Suiza— propuso un “código de conducta relativo a la acción del Consejo de Seguridad contra el genocidio, los crímenes contra la humanidad o los crímenes de guerra”. Dicho código insta a todos los miembros del Consejo de Seguridad a no votar en contra de ningún proyecto de resolución creíble destinado a prevenir o detener atrocidades masivas. Lo han firmado más de 120 Estados “y nos gustaría aumentar este número todavía más”, cuenta Gürber.
En la Asamblea General de la ONU en abril, Suiza también respaldó una resolución que hace más responsables a quienes utilizan su poder de veto. La resolución establece que deben acudir y explicar su decisión ante la Asamblea General de 193 miembros. La Asamblea General no tiene poderes vinculantes como el Consejo de Seguridad, pero incluye a los 193 Estados miembros de la ONU y tiene una autoridad moral. Esta resolución la presentó Liechtenstein, otro pequeño Estado. Aunque la nueva norma no ha impedido que Rusia y China utilicen su poder de veto (contra las propuestas de resolución sobre la ampliación de los corredores humanitarios en Siria, las sanciones a Corea del Norte, el reciente veto de Rusia a una resolución que condenaba su anexión de cuatro regiones de Ucrania), ahora tienen que acudir, dar explicaciones y enfrentarse a un debate. Para los expertos consultados es demasiado pronto para saber si, a largo plazo, esta nueva norma disuadirá de utilizar el veto, aunque —sin duda— añade más transparencia y presión diplomática.
Construir puentes
La afinidad natural de Suiza es con el bloque occidental, aunque —dependiendo del tema— también intentará trabajar con países de otras regiones. Entre los países occidentales, Suiza tiene relaciones relativamente buenas con China, que quizá puedan utilizar en cuestiones como la crisis climática y la protección de la población civil en los conflictos. Y Berna también podría colaborar con Pekín en relación con África, donde China tiene influencia.
“Creo que, si lo entiendo acertadamente, Suiza tiene muy buena relación con China. Así que quizás Suiza podría servir de puente entre Europa y China, y luego entre China y Rusia”, dice Lupel.
Después de que Berna siguiera el ejemplo de las sanciones que la UE impuso a Moscú por la guerra de Ucrania, Rusia calificó a Suiza como “país hostil”. Y también ha rechazado una oferta helvética de “buenos oficios” para representar los intereses rusos en Ucrania y viceversa (oferta que Ucrania sí ha aceptado). En septiembre, por su parte, se pudo ver al ministro suizo de Asuntos Exteriores, Ignazio Cassis, estrechando la mano de su homólogo ruso, Serguéi Lavrov, al margen de la Asamblea General de la ONU. Una cuestión que resultó polémica.
“Es evidente que no soy partidario de la invasión rusa de Ucrania, pero sí creo que es muy importante mantener abiertos algunos canales. La guerra terminará en algún momento, esperemos que más pronto que tarde. En algún momento habrá un acuerdo negociado. Simplemente nmuo se puede vilipendiar, demonizar a los demás, aunque se critiquen vehementemente sus acciones y su comportamiento. Creo que Suiza puede desempeñar de nuevo el papel clave de la neutralidad”, declara Biersteker.
Editado por Imogen Foulkes
Adaptado del inglés por Lupe Calvo
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