Cómo funciona el Parlamento suizo

No es tan complicado, pero algunas peculiaridades del Parlamento suizo se pasan por alto a veces. Keystone / Peter Klaunzer

El 22 de octubre la población suiza está llamada a las urnas para elegir el Parlamento. Aquí desvelamos algunas incógnitas de una institución que tiene ya 175 años de historia.

Estabilidad extraordinaria

¿Está su país acostumbrado a cambios políticos espectaculares? ¿Está acostumbrado a partidos que, de unas elecciones a otras, pasan del 5 % al 30 % de votos o viceversa? Si cree que este tipo de cambios son la sal y pimienta de la democracia, puede ignorar las elecciones suizas.

Cuando se publican las encuestas electorales, en la Confederación durante días se discute sobre la gran bajada del partido de los Verdes o la subida de la Unión Democrática de Centro (UDC). ¿Bajada y subida? Según el último sondeo de marzo, los primeros perderían un 2,5 % de los votos, mientras que el segundo partido ganaría un 1 %, respecto a 2019. Todo ello con un margen de error del 1,2 %.

Si hay algo que distingue al Parlamento suizo es precisamente su extraordinaria estabilidad. Aunque su composición no haya permanecido idéntica en los últimos 175 años; ni mucho menos. La Unión Democrática de Centro, por ejemplo, ha avanzado con firmeza en los últimos 20 años, llegando —entre 1991 y 2015— casi a triplicar su apoyo electoral. También han aparecido dos fuerzas nuevas —los Verdes y el Partido Verde Liberal— que si se comparan con formaciones más o menos efímeras de la historia política suiza no parece que vayan a disolverse pronto.

Pero el cambio de equilibrio en la Confederación —respecto a otras democracias occidentales— es más tectónico que telúrico, tal y como puede apreciarse en el gráfico que resume la solidez de los partidos en la Cámara Baja (Consejo Nacional) que, desde 1919, se eligen por el sistema proporcional.

Dos cámaras y 246 escaños

La Asamblea Federal —así se denomina de manera oficial el Parlamento suizo— está compuesta por dos cámaras: el Consejo de los Estados [también, Cámara Alta o Cámara de los Cantones], que tiene 46 miembros que representan a los cantones, y el Consejo Nacional [asimismo denominado Cámara del Pueblo o Cámara Baja] con 200 representantes y es la expresión del pueblo.

El sistema bicameral —establecido tras el nacimiento del Estado federal en 1848— se basa esencialmente en el modelo estadounidense. Los dos órganos tienen los mismos poderes y cualquier decisión requiere del aval de ambas cámaras.

El número de representantes en el Consejo de los Estados siempre ha sido el mismo: dos “senadores” (o “senadoras”) por cantón y uno por cada uno de los seis semicantonesEnlace externo [en alemán, francés, italiano o romanche]. Es decir, 44 miembros hasta 1978 y 46 desde 1979, año en que el cantón del Jura se adhirió a la Confederación.

El Consejo Nacional, por su parte, ha sufrido varios cambios. En 1848 tenía 111 miembros y cada diputado (aquí es imprescindible utilizar el género masculino, porque las primeras parlamentarias fueron elegidas en 1971, después de que se instaurara el sufragio femenino) representaba a alrededor de 20.000 habitantes (incluidas las personas de origen extranjero). El crecimiento demográfico se tradujo en un progresivo aumento del número de representantes. Un número que, desde 1962, está fijado en 200. En la actualidad, cada miembro del Consejo Nacional representa a unas 40.000 personas. 

Cada cantón tiene un número de consejeros (o consejeras) nacionales proporcional a su población. A Zúrich, por ejemplo, le corresponden 35. Y solo, uno a Appenzell Rodas Interiores y otros cantones pequeños. Con relativa frecuencia ocurre que un cantón —en función de su desarrollo demográfico— gane o pierda un escaño.

Otra característica únicamente suiza (y vinculada al federalismo) es que el Consejo de los Estados —al ser una expresión de los cantones— se elige según el derecho cantonal. Así que un cantón, en teoría, puede decidir elegir a sus representantes como y cuando lo considere oportuno. Aunque en la práctica las elecciones tienen lugar al mismo tiempo que las del Consejo Nacional, con la excepción de Appenzell Rodas Interiores que elige a su representante en el mes de abril anterior a las elecciones federales.

En Neuchâtel y el Jura, la representación en el Consejo de los Estados también puede ser elegida por aquellas personas que no tienen pasaporte suizo. De hecho, estos son los únicos cantones en Suiza que —a nivel cantonal— conceden el derecho al voto a las personas extranjeras.

¿Representación mayoritaria o proporcional?

Las elecciones al Consejo de los Estados se celebran prácticamente en todas partes bajo el sistema mayoritario. Solo los cantones de Neuchâtel y el Jura —otra vez estos dos…— aplican el sistema proporcional.

El Consejo Nacional, en cambio, desde 1919 se elige por el sistema proporcional y las circunscripciones electorales son los cantones.

La coexistencia de un sistema mayoritario y un sistema proporcional tiene una influencia, que no es marginal, en el peso de los partidos en el Parlamento. La representación en el Consejo Nacional viene determinada por el porcentaje de votos que cada partido obtiene. Este porcentaje también es el que se utiliza para analizar el resultado de unas elecciones y el avance o retroceso de tal o cual bando político.

El sistema mayoritario aplicado en las elecciones al Consejo de los Estados, en cambio, no favorece necesariamente al partido que a nivel nacional tiene más fuerza. Ya que prevalecen otras consideraciones, como el arraigo de un partido en el cantón, la capacidad de crear alianzas para presentar un único candidato o la vocación de consenso de este último, por ejemplo.

No es una casualidad que el Consejo de los Estados siga dominado por dos partidos históricos que en las últimas elecciones solo obtuvieron poco más del 26 % de los votos entre la suma de ambos. De hecho, la Alianza de Centro y el Partido Liberal Radical disponen de 25 representantes (13 la primera y 12 el segundo), de un total de 46. Y, en cambio, el primer partido de Suiza, la Unión Democrática de Centro, con el 25,6 % de los votos, solo ocupa seis escaños.  

Un Parlamento, fuerte y débil al mismo tiempo

A diferencia de lo que ocurre en otros Estados —como en los Estados Unidos, por ejemplo— donde el presidente puede vetar determinadas normas, el Parlamento suizo es inmune a los otros dos poderes [el ejecutivo y el judicial]. El Gobierno no puede impugnar sus decisiones y el Tribunal Supremo Federal —la instancia judicial más alta del país— tampoco puede cuestionar su constitucionalidad.

Y, por otra parte, en Suiza no existe la moción de censura. Así que la Asamblea Federal no puede destituir al Gobierno, ni puede destituir durante su mandato a un consejero federal [ministro o miembro del Gobierno]. Salvo casos excepcionales, como una enfermedad grave.

La única posibilidad que tiene el Parlamento para expresar su descontento con un miembro del ejecutivo es cuando se elige el Gobierno: tras las elecciones federales, cada cuatro años, en el mes de diciembre. El sistema de concordancia [los consejeros federales suelen pertenecer a los partidos más votados y proceden de diferentes regiones lingüísticas] que caracteriza el sistema político suizo, sin embargo, hace que este tipo de impugnación no sea frecuente. El Parlamento —desde 1848— solo no ha validado cuatro consejeros federales. El último, Christoph Blocher, de la UDC, en 2007.

En Suiza tampoco existe el antagonismo entre la mayoría y la oposición. Prácticamente en todas las cuestiones, el Gobierno y el Parlamento tienen que buscar un compromiso para obtener el apoyo de la mayoría, que, al no existir un acuerdo de coalición entre las fuerzas políticas, de vez en cuando puede variar. Los miembros del legislativo de los partidos del Gobierno tampoco tienen la obligación de apoyar las decisiones del Consejo Federal [el poder ejecutivo]. Todo esto hace que Suiza no sufra crisis de Gobierno ni elecciones anticipadas. Esta es la 51.ª legislatura parlamentaria desde 1848. 

Aunque sus decisiones son ley, sobre el Parlamento suizo siempre pende una pesada espada de Damocles, que responde al nombre de referéndum facultativo. Cualquiera puede oponerse a las decisiones de la legislatura, exigiendo que la ley o el decreto federal se sometan a la votación del electorado. Para ello se necesitan 50.000 firmas recogidas en un plazo de 100 días desde que la ley se publica de manera oficial.

Partidos históricos y meteoros

Desde la fundación del Estado federal —en 1848— y hasta la introducción del sistema proporcional —en 1917— la Asamblea Federal estuvo dominada por el Partido Democrático Radical (que en 2009 se convirtió en el Partido Liberal Radical), con la única oposición de los Católicos Conservadores (el posterior Partido Popular Democrático).

La introducción en 1919 del sistema de representación proporcional para elegir el Consejo Nacional cambió las reglas del juego, permitiendo que partidos que hasta entonces habían tenido que conformarse con migajas empezaran realmente a tener cierto peso en la política nacional. Aquel año, por ejemplo, el Partido Socialista pasó de 22 a 41 representantes. En las mismas elecciones, entró con fuerza el Partido de los Campesinos, Artesanos e Independientes. Una formación que, en 1971, se transformó en la Unión Democrática de Centro y hoy es el partido con mayoría relativa en el Parlamento suizo.   

A lo largo del siglo XX estos cuatro partidos han tenido sus altibajos. Sin embargo, desde el cambio de milenio y con la creciente conciencia medioambiental, el Partido Verde, primero, y el Partido Liberal Verde, después, son quienes reparten las cartas. Hasta el punto de que en las últimas elecciones federales obtuvieron una quinta parte de los escaños de la Asamblea Federal.

A lo largo de estos 175 años de historia parlamentaria no han faltado evidentemente partidos más pequeños —a veces efímeros o arraigados solo en determinados cantones—que pueden haber durado el espacio de algunas legislaturas, pero que a veces han conseguido dictar el ritmo sobre ciertas cuestiones. Pensemos, por ejemplo, en Acción NacionalEnlace externo [en alemán, francés o italiano] y su líder James Schwarzenbach. Este partido de extrema derecha, que obtuvo un máximo de cinco escaños, estuvo en el origen de las iniciativas “antiinmigración” de los años 70 [la iniciativa Schwarzenbach exigía limitar el número de personas extranjeras en Suiza al 10 % de la población].

Menos efímero fue el Anillo de los IndependientesEnlace externo [en alemán, francés o italiano], que —desde 1935 hasta 1999— pudo contar con representantes en el Consejo Nacional e incluso en el Consejo de los Estados. El movimiento que el fundador del grupo Migros, Gottlieb Duttweiler, creó en 1935 para luchar contra el excesivo poder que los grupos de presión tenían en el Parlamento obtuvo casi el 10 % de los votos a finales de la década de 1970. Para luego caer lentamente hasta disolverse en 1999. 

También cabe mencionar el Partido ComunistaEnlace externo [en alemán, francés o italiano], que nunca logró penetrar en Suiza, al menos a nivel nacional; y fue prohibido en 1940, antes de ser sustituido, por el Partido del TrabajoEnlace externo [en alemán, francés o italiano] en 1944. O el Partido de los AutomovilistasEnlace externo [en alemán, francés o italiano], una formación de derechas contraria a la regulación estatal en los ámbitos económico y de la protección medioambiental, que nació en 1985 y que posteriormente fue rebautizado como Partido de la Libertad.

Un Parlamento de milicias

Si usted no tiene ninguna relación con la Confederación, es probable que el término “milicia” le evoque alguna imagen bélica. Aunque deriva del ámbito militar, “la expresión sistema de milicias designa un principio organizativo muy extendido en la vida pública suiza, que se basa en la idea republicana de que todo ciudadano elegible debe asumir, a título honorífico o accesorio, cargos y tareas públicas”, explica el Diccionario Histórico de SuizaEnlace externo [en alemán, francés o italiano].

En el contexto político e institucional helvético, el sistema de milicias se entiende como lo opuesto al profesionalismo [uso de ciertas disciplinas como medio de lucro]. De hecho, el Parlamento suizo está compuesto por personas que desempeñan un trabajo adicional a su actividad parlamentaria. Mejor dicho, esta era la visión ideal que prevalecía hasta hace unas décadas.

Hoy, el trabajo del parlamentario federal se ha vuelto más complejo y ocupa el equivalente de un empleo al 50 %. Prácticamente una de cada tres personas elegidas se dedica a la política a tiempo completo, según un estudioEnlace externo [en francés] de la Universidad de Lausana de 2019.

A diferencia de sus homólogos occidentales, los miembros de la Asamblea Federal no recibían salario hasta finales de la década de 1960; solo recibían dietas de asistencia y viaje. Hoy, sin embargo, perciben un salario anual de 26.000 francos, unas dietas de 440 francos por día de reunión, una asignación de 33.000 francos para cubrir gastos de personal y material, y otras asignaciones para viajes, comidas y pernoctaciones.

Los ingresos brutos medios, entre 2011 y 2015, fueron de 68.400 francos para los miembros del Consejo Nacional y de 79.500 francos para los del Consejo de los Estados (que suelen asistir a más reuniones de comisiones y delegaciones), tal y como indica un estudioEnlace externo [en francés] de la Universidad de Ginebra.

A estos ingresos directos hay que añadir las indemnizaciones a tanto alzado no utilizadas, en particular, la parte no utilizada y destinadas a cubrir gastos de personal. En otras palabras, un miembro de la Asamblea Federal puede ganar unos 100.000 francos al año. Esta cifra es superior al salario medio nacional, que supera ligeramente los 80.000 francos.

Si se compara con los sueldos de muchos de sus homólogos en Europa, los parlamentarios suizos están mal pagados. En Italia, por ejemplo —donde el coste de la vida es mucho más bajo que en Suiza y donde la renta media está en poco más de 30.000 euros anuales— los miembros de la Cámara de Diputados y del Senado perciben unos 14.000 euros al mes. En Bruselas, en cambio, los eurodiputados tienen un sueldo mensual de 9.400 euros brutos, sin contar las dietas. En resumen, dedicarse a la política en Suiza, efectivamente, no es la profesión mejor pagada.

¿Quién puede formar parte del Parlamento federal?

Cualquier persona con ciudadanía suiza —hombre o mujer— mayor de 18 años, residente o no en la Confederación, puede ser elegida miembro del Parlamento. La mayoría pertenece a un partido político, aunque esto no es obligatorio. Se puede ser elegido sin ser miembro de un partido. Solo están excluidas las personas inhabilitadas por enfermedad o debilidad mental.

En la legislatura actual, el Consejo Nacional en un 41,5 % está formado por mujeres, mientras que el Consejo de los Estados sigue siendo un feudo prácticamente masculino. Solo una de cada cuatro “senadores” son mujeres.

En la Cámara del Pueblo la edad media es de 51 años, mientras que en la Cámara de los Cantones es de 57 años. Este dato demográfico se ha mantenido prácticamente estable desde principios del siglo XX, aunque en el Consejo Nacional la edad media ha descendido algo en los últimos 30 años.

El 60 % de las personas elegidas posee un título académico. El porcentaje, no obstante, varía —y mucho— de un partido a otro. Mientras entre los Verdes liberales (del PVL) la proporción es de casi el 90 %, entre las filas de la UDC este dato baja al 33 %, según una investigaciónEnlace externo [en francés] de la Universidad de Lausana sobre el perfil socioprofesional de las personas que conforman el Parlamento.

En cuanto a las profesiones, el perfil de quienes participan en el Parlamento suizo —como sucede a menudo— no es un reflejo exacto de la sociedad. Además de quienes son profesionales de la política, destaca —y esto no es una sorpresa— la elevada proporción de personas que se dedican a la dirección de empresas, la abogacía, la agricultura o la enseñanza.

Los hombres y mujeres dedicados al derecho, por ejemplo, representan en torno al 0,3 % de la población activa, mientras que en el Parlamento ocupan más de una décima parte de los escaños. Lo mismo ocurre con quienes se dedican a la agricultura: son poco más del 2 % de la población activa, pero su peso en el legislativo es mucho mayor.

Texto adaptado del italiano por Lupe Calvo