Libertad de expresión en las urnas: el caso de Suiza
¿Cómo contribuyen las votaciones populares a promover la libertad de expresión? ¿Qué papel desempeña la democracia directa moderna para garantizar que la ciudadanía sea escuchada? Algunas lecciones de la experiencia suiza.
En la historia moderna de la Confederación Helvética se han celebrado unas 700 votaciones nacionales que han cuestionado la legislación vigente o han propuesto cambios en la Constitución.
Las estadísticas oficiales registran 455 iniciativas populares (o ciudadanas) y unos 240 referéndums que han llegado hasta las urnas. Por no hablar de los innumerables intentos que han quedado en nada porque sus promotores no han conseguido recoger las firmas necesarias.
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¿Qué es una iniciativa popular o ciudadana?
Esta gran cantidad de iniciativas podría hacer pensar que el país sí merece su fama como número uno en participación ciudadana y baluarte de la libertad de expresión.
O incluso más. Ya que el programa de votaciones abarca temas con un gran impacto en la sociedad, la política y la economía, así como problemas aparentemente menos urgentes como son el cambio de hora, la renta básica incondicional y los cuernos de las vacas.
Tampoco es de extrañar que el mes pasado la ciudadanía suiza fuera la primera del mundo en pronunciarse en las urnas sobre una ley que determina las ayudas económicas a empresas, instituciones y particulares para compensar el impacto negativo de las restricciones gubernamentales por la COVID-19.
Serie SWI #libertaddeexpresión
En principio, todo debería estar muy claro. El artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) y el mismo artículo del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la ONU (1966) estipulan que “toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”. En Europa, el Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) confirma la libertad de expresión como un derecho jurídicamente vinculante (artículo 10). Suiza consagra esta libertad fundamental en el artículo 16 de su Constitución de 1999.
Sin embargo, en la práctica sigue siendo muy cuestionado. Muchos gobiernos del mundo no solo no protegen el derecho a la libertad de expresión, sino que cada vez lo debilitan más. En otras partes del mundo, individuos y grupos utilizan el término “libertad de expresión” para justificar discursos discriminatorios y de odio. Pero aunque es un derecho universal, la libertad de expresión no es un derecho absoluto. Garantizarlo y aplicarlo siempre está en la cuerda floja.
En una nueva serie de SWI swissinfo.ch abordamos distintos aspectos, retos, opiniones y desarrollos en torno a la libertad de expresión en Suiza y en el mundo. Proporcionamos una plataforma para que los ciudadanos se expresen sobre esta cuestión, ofrecemos análisis de académicos de gran prestigio y destacamos los avances tanto a nivel local como mundial. Y, por supuesto, invitamos a los lectores a que se unan a la conversación y hagan oír su voz.
La votación fue un tanto inusual, ya que la ley en cuestión expira a finales de este año. Además, muchos opositores consideraron que era una oportunidad para protestar contra las medidas anti-COVID adoptadas por el Gobierno de manera más general (incluidas la vacunación y las competencias adicionales asumidas por las autoridades nacionales). Al final, el 60,2 % de los votantes respaldó la ley.
Explícito y tácito
En los últimos 173 años, Suiza solo ha votado en dos ocasiones para definir los límites de la libertad de expresión de manera explícita. La primera en 1994, cuando los ciudadanos y ciudadanas respaldaron la legislación contra el racismo; y la segunda en 2020, cuando se aprobó prohibir la discriminación por motivos de orientación sexual.
Sin embargo, en otras muchas votaciones a lo largo de la historia de la Confederación se han planteado restricciones a la libertad de expresión en un sentido más amplio. Esta lista incluye votaciones sobre los derechos de las minorías religiosas –recientemente y en el siglo XIX–, la censura en la década de 1930 y las restricciones a los servicios públicos de radiodifusión, por mencionar solo algunas.
Para Marc Bühlmann, politólogo de la Universidad de Berna y director del anuario sobre la política helvética Année Politique SuisseEnlace externo, la libertad de expresión está implícita como cuestión a debatir en decenas de casos.
“Puede que explícitamente no sea el tema principal de una votación, pero posiblemente forme parte de un debate más amplio sobre los derechos básicos”, dice Bühlmann.
Bühlmann menciona los debates sobre las limitaciones de las comisiones extraparlamentarias y el papel del Gobierno en las campañas, así como el contenido del folleto oficial de información sobre cada votación.
Y en septiembre, el electorado tendrá la última palabra en torno a una ley que permita en Suiza el matrimonio entre personas del mismo sexo, después de que un comité de políticos conservadores y de derechas lograra con éxito desafiar una decisión parlamentaria y reunir las firmas ciudadanas necesarias para someterla a referéndum.
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¿Qué es un referéndum?
Este es un tema que también se ha incluido en la agenda política de México (a nivel municipal o provincial), de Estados Unidos (para una tribu de nativos americanos), de Irlanda del Norte, y, en los últimos 18 meses, de Costa Rica. El primer referéndum nacional sobre el matrimonio entre personas del mismo sexo se celebró en 2015, cuando el 62 % de los votantes irlandesesEnlace externo aprobó una enmienda a la Constitución del país.
Plataforma y agendas de actuación
Otros aspectos que hay que tener en cuenta son el alcance de las iniciativas y los argumentos esgrimidos en las campañas. ¿Se puede decir cualquier cosa? ¿Se puede someter a votación popular cualquier asunto sin excepción? Y si no es así, ¿quién establece los límites?
Bühlmann apunta que básicamente los únicos ámbitos prohibidos son la violación de los derechos de la personalidad y la protección de la intimidad.
Para Georg LutzEnlace externo, politólogo de la Universidad de Lausana y director del Centro Suizo de Expertos en Ciencias Sociales, “Suiza es muy tolerante con las iniciativas ciudadanas”.
“Se permite casi todo, salvo las restricciones basadas en las normas contra el racismo”, afirma Lutz, quien añade que existe una gran “zona gris”, donde no queda claro si las reivindicaciones o un determinado eslogan de campaña se ajustan o no a la normativa.
Lutz señala que algunos grupos –sobre todo de derechas– han agotado las posibilidades de esta práctica liberal. Y menciona dos iniciativas polémicas sometidas a votación en la última década en las que los activistas “apelaron abiertamente a la islamofobia”: las iniciativas denominadas “prohibición de los minaretes” y “prohibición del burka”.
Lutz también subraya que las votaciones populares se han convertido, en gran medida, en “plataformas de lanzamiento” para que los grupos políticos establezcan la agenda política e impulsen sus temas principales.
La realidad, al estilo suizo
Pero el sistema político suizo de democracia directa moderna, asimismo, destaca por permitir que grupos ajenos a la élite política también intenten entrar en la escena pública.
“Es una herramienta para que cualquier opinión de cualquier persona sea visible en la sociedad, por lo menos en teoría”, dice Bühlmann.
Aunque la realidad muestra una imagen diferente. Que un grupo pueda hacerse oír –o no– depende de toda una serie de factores, como el peso político, la capacidad de organización y los recursos económicos.
Para Lutz, estos factores no son exclusivos de Suiza. También sería erróneo “ensalzar las votaciones populares como punta de lanza política para garantizar la libertad de expresión”.
Pero las votaciones son un escenario en el que pueden escucharse diferentes opiniones. Con todo, según Bühlmann, hay salvedades importantes, sobre todo que a menudo toda la gama de argumentos, o ciertos temas, para nada llegan a la esfera pública.
“Son oportunidades perdidas y habría que hacer más para ofrecer un foro [de expresión] a los ciudadanos de a pie”, explica Bühlmann. La excepción a la regla es el ganadero que hace tres años quiso aumentar el número de vacas con cuernos.
En la mayoría de los casos, sin embargo, los activistas que promueven las campañas fracasan en una fase temprana porque carecen de los recursos necesarios y de aliados políticos.
Cada votación
Otra forma de ver esta cuestión es plantear la pregunta de si cada votación –ya sea una iniciativa popular o un referéndum– es, en última instancia, una forma de libertad de expresión, tanto para los individuos como para los grupos de interés.
A diferencia de los países con democracias representativas, en Suiza la ciudadanía tiene la última palabra sobre los cambios en la Constitución y también puede forzar una votación sobre las reformas legales, impugnando las decisiones parlamentarias.
Aunque el Gobierno mantiene un registro de todas las votaciones realizadas a nivel nacional en la historia moderna de Suiza, en realidad no es posible elaborar un listado exhaustivo de todos los intentos fallidos de forzar votaciones. Y es que hasta finales de los años 70 se podían poner en marcha iniciativas sin notificarlo a las autoridades.
En cualquier caso, el derecho a expresarse tuvo que ganarse, durante décadas en la segunda mitad del siglo XIX, a través de luchas políticas. Los expertos dicen que no existe una élite –ni en Suiza ni en ningún otro lugar– que renuncie voluntariamente al poder.
Durante mucho tiempo, las autoridades suizas han contado con vías para suprimir los referéndums o retrasar la aplicación de las iniciativas ciudadanas. Aunque no todo se ha debido a la mala voluntad. La introducción, por ejemplo, del estado de excepción prácticamente paralizó la democracia directa en las décadas de 1930 y 1940.
La lentitud en implementar las iniciativas populares es consecuencia del sistema. La mayoría de las iniciativas no pueden aplicarse directamente, sino que necesitan que el Parlamento realice modificaciones legales o dejan un amplio margen de aclaración. Aquí es donde comienza de nuevo el tira y afloja verbal entre quienes ganan y quienes pierden una votación.
En comparación
A primera vista, la posición de Suiza en torno al derecho de la ciudadanía a exigir votaciones a nivel nacional no parece tan singular. No obstante, entre los más de 40 países en los que existen este tipo de herramientas a distintos niveles sí se observan diferencias considerables, como muestra el Navegador de la Democracia Directa, una plataforma de información e investigación en línea alojada por el Instituto de LiechtensteinEnlace externo.
El segundo mapa, con datos del Navegador de la Democracia DirectaEnlace externo, ofrece una visión general de los casi 50 países de todo el mundo en los que el sistema político prevé votaciones populares sobre cuestiones con resultados vinculantes.
La pérdida de confianza en el Gobierno
Por último, hablemos de los fallos del sistema, que no permite que todos los ciudadanos y ciudadanas participen en el proceso de toma de decisiones políticas.
Cordula Reimann y Andrea Huber, dos expertas en participación y diálogo, han advertido que la actual pandemia de COVID-19 y su impacto en la política y la sociedad no solo ha provocado una polarización política, sino que también ha generado una oleada de sentimientos contra el Gobierno, así como que emerjan nuevos movimientos de protesta.
El movimiento denominado Amigos de la ConstituciónEnlace externo –que rápidamente se ha convertido en un importante protagonista, sobre todo en la votación en torno a la ley COVID– es uno de ellos. Las autoras sostienen que no hay que ignorar a estos grupos informales que articulan temores ocultos, sino que hay que incluirlos en una fase temprana y antes de que sus preocupaciones lleguen a la agenda de la votación.
Huber afirma que el resultado de la votación del 13 de junio fue extraordinario: cerca del 40 % del censo rechazó la ley en las urnas y los opositores han prometido seguir luchando contra las medidas del Gobierno y los medios de comunicación públicos.
“Esto no hay que subestimarlo. Demuestra la falta de confianza en el Gobierno”, dice Huber.
Grupos de discusión y diálogo en línea
Huber espera que las autoridades tomen medidas para evitar un mayor fortalecimiento de las fuerzas antidemocráticas que socavan la libertad de expresión mediante la difusión de acusaciones infundadas.
“Como importante antídoto contra la polarización, el Gobierno suizo debería considerar nuevas formas de participación y establecer un diálogo con los movimientos sociales”. Según Huber, la crisis inquieta a muchas personas, lo que constituye un terreno fértil para las ideas antidemocráticas, difundidas a través de las redes sociales, sobre todo.
Esta experta propone que se creen plataformas de diálogo en línea para establecer un contacto regular con la sociedad civil, así como que se formen grupos de debate. Al mismo tiempo, critica a las autoridades por haber perdido la oportunidad de hacerlo el año pasado, en la primera fase de la pandemia. Para Huber, el Gobierno consultó mayoritariamente a los grupos políticos e instituciones tradicionales, pero dejó fuera a los grupos con necesidades y preocupaciones especiales; en particular, a las personas con discapacidad, las personas en residencias, las personas refugiadas o a los niños.
Traducción del inglés: Lupe Calvo
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