Qué puede hacer Suiza ante la rivalidad entre Estados Unidos y China

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Esta primavera Suiza desvelará su primera estrategia de política exterior con respecto a China, su tercer socio comercial. La estrategia se dará a conocer en un momento en el que Estados Unidos se encuentra elaborando su propio plan para hacer frente a un país al que el presidente Joe Biden ha calificado como el "competidor más serio" de Estados Unidos.

Disponer de una estrategia concertada para gestionar las relaciones con la potencia asiática es una petición que los parlamentarios suizos llevan haciendo desde hace bastante tiempo. Pero solo en estos dos últimos años el Gobierno se ha propuesto dar respuesta a esa petición parlamentaria, movido en parte por el objetivo de mejorar la coordinación política entre algunos departamentos federales (ministerios) y los cantones.

Un tema que probablemente será abordado por la estrategia es la rivalidad entre Estados Unidos y China, que, según la agencia de inteligencia suiza, podría llevar a las dos potencias a crear esferas de influencia estratégica. 

Atrás quedaron los días en que Estados Unidos y otros países, incluida Suiza, creían que China acomodaría su sistema al de Occidente a medida que fuera siendo más próspera, afirma Ian Bond, un exdiplomático británico. Ahora, Estados Unidos ve a China como un rival estratégico y los dos principales partidos del país están de acuerdo en que el progreso económico y las ambiciones militares de China suponen una amenaza para los intereses estadounidenses.

«Esta es la rivalidad que va a marcar las próximas décadas», señala Bond, jefe de política exterior del Centro para la Reforma EuropeEnlace externoa, un think tank proeuropeo.

También supone un reto importante para los países que se encuentran al margen -como Suiza- y que quieren evitar quedar atrapados en el medio, pero al mismo tiempo seguir manteniendo buenas relaciones con ambos Estados.

Joe Biden ha señalado que el enfoque de su país ante una China más asertiva sería una mezcla de cooperación, «cuando fuera en interés de Estados Unidos», y de competencia, «trabajando con nuestros aliados y socios». Pero, aunque su homólogo chino, Xi Jinping, ha advertido contra la formación de una coalición que presione a Pekín, la propia China está tratando de atraer a otros países a su órbita.

«En este nuevo mundo en el que existen unas relaciones tan tensas entre dos superpotencias, ¿qué dirección deben tomar los países pequeños?», se pregunta Simona Grano, lectora de la Universidad de Zúrich en la especialidad de Estudios de la Gran China. «¿Elegirán un bando, se mantendrán neutrales o harán causa común con una u otra superpotencia?».

Esperanzas y temores económicos

Para los suizos, una de las principales consideraciones a tener en cuenta a la hora de lidiar con esta rivalidad es la económica.

«En primer lugar, se pondrá atención al mantenimiento de buenas relaciones económicas, que es uno de los deberes más importantes de cualquier gobierno», asegura Grano.

Es cierto que Estados Unidos es el segundo socio comercial de Suiza (después de la Unión Europea), pero ningún país quiere poner en peligro su acceso al vasto mercado chino.

El comercio de bienes entre China y Suiza ha crecido rápidamente en los últimos años. Ambos tienen un acuerdo de libre comercio desde 2014.

En 2019 firmaron un memorando de entendimiento para intensificar la cooperación en materia de comercio, inversión y financiación de proyectos vinculados a la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR), un vasto proyecto chino para construir infraestructuras terrestres y marítimas en terceros países.

De hecho, los suizos quieren atraer más inversión extranjera directa (IED) china, que es modesta (14 800 millones de francos, o 16 000 millones de dólares, en 2019) en comparación con las inversiones suizas en China (22 500 millones de francos). Pero al igual que en muchos otros países, existe una creciente preocupación por la protección de la propiedad intelectual frente a las potencias extranjeras.

Tras la adquisición en 2016 de la empresa agroquímica suiza Syngenta por parte de la estatal ChemChina, el Parlamento suizo aprobó en 2019 una propuesta que obliga al Gobierno a establecer una base legal para supervisar la IED y crear una autoridad de control.

Damian Müller, senador del Partido Radical Liberal (PRL, derecha liberal) que preside la comisión de Asuntos Exteriores de la cámara alta, cree que en esta cuestión Suiza puede adoptar una posición común con la UE, donde algunas compañías chinas han comprado ya numerosas empresas de alta tecnología y han invertido en infraestructuras clave.

«Estamos en un mercado libre, así que, por supuesto, no podemos impedir la adquisición de una empresa, pero tenemos que encontrar la manera de que todo el continente haga que China cumpla las normas», afirma.

En 2019, la UE reconoció a China como un «rival sistémico» y un competidor económico. El año pasado entró en vigor un reglamento de control de inversiones para «proteger los intereses estratégicos de la UE».

Valores comunes

Según Grano, la creación de una coalición de aliados para enfrentarse a China en cuestiones como las prácticas económicas desleales -que defiende la administración Biden- tiene importancia para Suiza, no solo porque resulte más eficaz que actuar en solitario. También podría evitar que un país pequeño sufra costosas represalias por parte de China, como ocurrió recientemente con Suecia y Australia.

«Es peligroso llevar a cabo este tipo de juegos con China, porque esta superpotencia puede reaccionar agresivamente para enviar un mensaje a otros países», señala.

Pero no todos los europeos están dispuestos a colaborar. Algunos países con problemas de liquidez se han acogido a los programas de inversiones chinas, incluida la IFR. Pekín ha aprovechado la debilidad económica de estos Estados para impulsar sus propios intereses en los foros multilaterales. En 2017, Grecia sorprendió a sus vecinos al bloquear una declaración de la UE en la ONU que condenaba el historial de derechos humanos de China.

«Los chinos actúan de manera bastante estratégica con respecto a la ayuda que ofrecen a los países», indica Bond. «Tenemos que cambiar los incentivos para que China trabaje más dentro de los marcos existentes».

El antagonismo del expresidente estadounidense Donald Trump hacia las instituciones multilaterales permitió a los chinos afirmar sus credenciales de liderazgo mundial y dar forma a la agenda de Naciones Unidas «de un modo que no coincidía con las prioridades o los valores de la UE», afirmaban Bond y sus colegas en un informe político publicado en 2020.

Grano califica el modo de actuar de China como «una subversión del actual orden multilateral», un sistema alternativo «con presencias diplomáticas, económicas, culturales y de seguridad paralelas en todo el mundo».

A pesar de las tensiones existentes en las relaciones transatlánticas y de la reciente conclusión de un acuerdo de inversión entre China y la UE que irritó a la Casa Blanca, «existe una brecha de valores muy clara entre Estados Unidos y Europa, por un lado, y China, por otro», asegura Bond.

De este modo, y basándose en valores e intereses democráticos compartidos, países como Suiza podrían cooperar en cuestiones como la propiedad intelectual, la ciberseguridad y los derechos humanos, para presionar a China, añade la lectora de la Universidad de Zúrich.

Una cuestión de supervivencia

La opinión pública también podría influir en la reacción de algunos países ante la rivalidad entre Estados Unidos y China. Hechos recientes, como los informes sobre abusos sistemáticos de los derechos humanos contra la minoría uigur, las detenciones de activistas prodemocráticos en Hong Kong y las evasivas chinas sobre los orígenes de la pandemia del coronavirus, han ensombrecido más la imagen de China en Occidente.

Pero equilibrar los intereses económicos con las peticiones a adoptar una postura contra los abusos a los derechos humanos será difícil para Suiza, un país en el que los partidos políticos gobiernan por consenso (gobierno colegiado) pero no están de acuerdo en qué enfoque adoptar, señala Grano, quien confía además en que la nueva estrategia sobre China adopte una vía principalmente intermedia, en la línea de un documento publicado en febrero por los Radicales Liberales, el partido del ministro de Asuntos Exteriores del país, Ignazio Cassis.

El texto del PRL muestra que Suiza quiere mantener todas las opciones abiertas. Afirma que, si bien Suiza debe coordinar su política hacia China con la de la UE, en principio esta política debe ser independiente, ya que es «la única manera de que el país aproveche las ventajas de la neutralidad y asuma su clásico papel de mediador».

Müller resume el dilema con las siguientes palabras: «Tenemos buenas relaciones con Estados Unidos y buenas relaciones con China. Debemos tener cuidado de que no se nos vea trabajando con un país o que hemos dejado de colaborar con otro».

«Solo con un diálogo constante y unas reglas de conducta claras podremos trabajar juntos», añade el senador.

Con el tiempo, la presión para alinearse con uno u otro puede resultar insostenible, pero por ahora el objetivo de Suiza es evitar verse acorralado en una lucha ideológica entre potencias.

«Suiza quiere dar la impresión de no ‘tomar partido’ y (al mismo tiempo) quiere sacar el máximo provecho (de ambas relaciones)», afirma Grano. «En el fondo, Suiza intenta solo sobrevivir».

Traducción del inglés: José M. Wolff