Admisión provisional, un ‘non statuto’ que divide al mundo político

A finales de mayo, 31 000 personas con 'permiso F' estaban registradas en Suiza. Keystone

Originalmente diseñada para asegurar protección a corto plazo a los solicitantes de asilo rechazados y en espera de repatriación, la admisión provisional se prolonga a menudo durante décadas, lo que hunde a las personas concernidas en la precariedad. Criticado por muchos, este ‘non statuto’ inflama el debate político.

El verano aún no entraba cuando a principios de junio el número de migrantes desembarcados en las costas italianas y griegas había superado los 100 mil. Un aflujo nunca antes registrado y que toca incluso a Suiza, entre los principales destinos de los solicitantes de asilo y puerta de entrada privilegiada al norte de Europa.

Según las estimaciones de la Secretaría de Estado para las Migraciones (SEM), para fin de año las solicitudes llegarán a 29 000 en Suiza, 6 000 más que en 2014. Una dura prueba para el sistema helvético de acogida y una convocatoria para una mayor solidaridad cantonal. Durante los últimos meses, el debate político al respecto se ha intensificado.

¿Refugiados o admitidos provisionalmente?

Como regla general, el estatuto de refugiado se concede en Suiza en casos de persecución grave e individual por parte de Estados o entidades privadas contra las cuales un país no puede actuar. La admisión provisional se produce cuando una persona no tiene derecho al asilo, pero su repatriación es considerada “inexigible” o “inadmisible”. Las razones pueden ser diversas: una situación de violencia generalizada, como por ejemplo en Siria; un riesgo de persecución, o cuando una persona no tiene acceso al tratamiento médico indispensable.

 Aumentan no solo el número de migrantes, sino también, y sobre todo, el porcentaje de aquellos que obtienen el derecho a permanecer en Suiza. No siempre reconocidos como refugiados, sino como solicitantes de asilo rechazados que, sin embargo, necesitan protección. ¿Una paradoja? No realmente.

Huyendo de la guerra civil en Siria, la dictadura de Eritrea o de una Somalia en caos, los solicitantes de asilo obtienen el estatuto de refugiados únicamente cuando son perseguidos individualmente. Eso es lo que establece la Convención de Ginebra. Pero cuando un retorno podría poner en peligro la vida de una persona, es considerado inexigible o inadmisible en virtud de los convenios internacionales.

Suiza, al igual que otros países europeos, reconoce la necesidad de protección a un determinado número de solicitantes de asilo rechazados, a los que otorga un ‘permiso F’, admisión provisional cada vez más solicitada en los últimos años.

Creado en 1987, el ‘permiso F’ estaba destinado inicialmente a garantizar una protección de corto plazo a los migrantes en espera de repatriación. “Es lo que ocurrió a finales de los años noventa con los kosovares, que en su mayor parte volvieron a casa al término de la guerra en la antigua Yugoslavia”, dice Etienne Piguet, profesor en la Universidad de Neuchâtel y vicepresidente de la Comisión Federal para las Migraciones. Hoy, sin embargo, enfrentamos conflictos cada vez más complejos y más largos, así como otra tipología de migrantes.

En la mayoría de los casos, las personas admitidas a título provisional permanecen en Suiza toda la vida, carentes de las herramientas necesarias para integrarse en nuestra sociedad, dice Piguet.

A diferencia de lo que sucede en otros países europeos, en Suiza, las personas admitidas con carácter provisional no gozan de los mismos derechos que los refugiados. El acceso al empleo, aunque garantizado por la ley, a menudo se ve obstaculizado por la falta de reconocimiento de los diplomas, la obligación de vivir en un determinado cantón y una cierta desconfianza de los empresarios por el término “provisional”. Quien encuentra un trabajo debe pagar una cuota de hasta el 10% de los ingresos. El resto debe recurrir a la asistencia social cuyo monto es inferior en muchos cantones a aquel atribuido a los suizos, los ciudadanos europeos y a los refugiados.

“El sistema actual confina a estas personas a la marginación social. La ley actual prevé la posibilidad de convertir el ‘permiso F’ en uno de estancia (‘B’), después de un mínimo de cinco años de residencia en Suiza. Sin embargo, los criterios para obtenerlo son muy estrictos y en muchos cantones incluyen la independencia financiera. Empero, lo más difícil es encontrar un empleo y por lo tanto las personas en cuestión pueden permanecer años enteros, si no es que décadas, en condición provisoria”, afirma Denise Efionayi-Mäder, vicedirectora del Foro Suizo para el Estudio de las Migraciones y la Población de Neuchâtel.

A finales de mayo, había más de 31 000 personas con permiso ‘F’ registradas en Suiza. Se sabía poco o nada de ellas, hasta la publicación en diciembre pasado, de un primer estudio a profundidadEnlace externo, dirigido por Denise Efionayi-Mäder y Didier Ruedin, por encargo de la Comisión Federal para la Migración. “Lo que más me impresionó es la edad de esas personas. Muchos niños están obligados a crecer en condiciones difíciles”, subraya Efionayi-Mäder.

El estudio revela que la duración de un ‘permiso F’, previo a una regularización (permiso de estancia) o una repatriación, varía considerablemente, pero que con los años tiende a prolongarse. Si el promedio es de tres años, la mitad de los actuales 31 000 “provisionales” se encuentran en Suiza desde hace más de 7 años y 12% hace más de 16. 

La incongruencia de este permiso ha sido planteada por diversos partidos y vuelve a ser centro del debate político. A la derecha, la Unión Democrática del Centro (UDC, derecha conservadora) estima que la admisión provisional es acordada de manera demasiado generosa, especialmente a las personas procedentes de Eritrea y Sri Lanka, y que la repatriación debería ser sistemática.

“El ‘permiso F’ debe ser suprimido porque en realidad es un permiso de estancia camuflado. Garantizaremos protección a aquellos que realmente la necesiten, pero Suiza es demasiado pequeña para dar cabida a todos. Y estoy convencido de que la mayoría quiere regresar a su país”, afirma el diputado Heinz Brand (Grisones), promotor de una iniciativa parlamentariaEnlace externo para endurecer el asilo.

Favorecer la integración de estas personas también es inadecuado para Brand, quien rechaza los resultados del estudio de la Universidad de Neuchâtel. “No es el trabajo lo que hace falta a esas personas, sino el deseo de trabajar. La asistencia social es demasiado generosa y debería ser reemplazada por la ayuda de urgencia”.

Ayuda de urgencia

Desde hace varios años, los solicitantes de asilo afectados por una decisión de ‘no entrada en materia’ (2004) y aquellos en espera de expulsión (2008) fueron privados de la ayuda social. Sin embargo, pueden recibir la llamada ayuda de urgencia con base en el artículo 12 de la Constitución Federal de 1998Enlace externo, que garantiza a todas las personas en situación de necesidad, el derecho a una existencia digna. Según el cantón, esa ayuda varía entre 6.50 y 12 francos por día (a menudo distribuidos en forma de vales) y su objetivo es incitar a los migrantes a salir lo más pronto posible del territorio suizo.

 Desde el frente opuesto, la diputada socialista Cesla AmarelleEnlace externo denuncia una instrumentalización del tema de la admisión provisional. “La UDC habla de abusos, pero si el porcentaje de personas con permiso F aumenta es también a causa suya. Con la última revisión de la ley en 2013, logró eliminar la deserción como motivo para el otorgamiento de asilo. Con ello, muchos eritreos terminaron en admisión provisional. Permanecen en Suiza, pero en condiciones mucho más precarias”.

Para Cesla Amarelle es evidente que en la mayoría de los casos es imposible un rápido reenvío. Los derechos de estas personas deben ser ampliados y su situación, regularizada. “La voluntad de repatriar a todos puede ser justificada desde un punto de vista político, pero es impracticable. Ni siquiera Christoph Blocher (exministro y líder de la UDC) fue capaz de llegar a Eritrea. Tuvo que quedarse en Etiopía. ¿Y ahora pretenden repatriar a los eritreos a un país que sufre una de las peores dictaduras del mundo? Es un absurdo”.

Con base en el estudio de la Universidad de Neuchâtel, la Comisión Federal para las Migraciones propuso en diciembre sustituir la admisión provisional por un estatuto ‘positivo’ de protecciónEnlace externo, que otorgaría más derechos a estas personas. Tras un máximo de seis años, entraría en vigor, por ejemplo, el acceso automático a un permiso de estancia.

Para Piguet, vicepresidente de la Comisión, no se trata sin embargo de poner en un mismo plano a refugiados y personas admitidas provisionalmente. Durante los primeros años, la obligación de regresar al país de origen debe continuar.

La propuesta no convence a la UDC, según la cual, una medida semejante haría a Suiza “aún más atractiva, creando un efecto boomerang”. Una tesis que no convence a Etienne Piguet: “la promesa de un permiso de estancia después de seis años no es un factor suficiente de atracción. Además, diversos estudios demuestran que no son las condiciones de recepción las que empujan a una persona a pedir asilo en un país y no en otro”.

El expediente volverá muy pronto al Parlamento. La Comisión de Instituciones Políticas del Consejo Nacional (diputación), presidida por Cesla Amarelle, ha solicitado una revisiónEnlace externo del estatuto de admisión provisional. Se espera la respuesta del Consejo Federal (Gobierno) a más tardar a finales de año. Corresponderá entonces al nuevo Parlamento, derivado de la elección federal de octubre próximo, decidir el camino a seguir.

Traducido del italiano por Marcela Águila Rubín