Lucha antiterrorista: cómo ha ayudado la ONU tras el 11-S

La sede de la ONU en Nueva York (a la derecha) estaba casi a la vista de las Torres Gemelas. El Consejo de Seguridad enseguida tomó medidas enérgicas, imponiendo a los Estados obligaciones vinculantes para luchar contra el terrorismo. Keystone / Ron Frehm

Los esfuerzos que han realizado las Naciones Unidas en los últimos 20 años han contribuido a la lucha antiterrorista, aunque también han alimentado tensiones en torno a los derechos humanos, incluso entre distintas instituciones de la ONU en Nueva York y Ginebra.  

Poco después de los atentados del 11 de septiembre de 2001, el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó una resolución que declaraba que el terrorismo es una amenaza para la paz y la seguridad internacionales, e introducía obligaciones vinculantes para los Estados. La Resolución 1373 del Consejo de SeguridadEnlace externo, adoptada el 28 de septiembre de 2001, pide a los Estados que tomen toda una serie de medidas, entre ellas la tipificación del terrorismo, la seguridad de las fronteras, la lucha contra la financiación del terrorismo, la cooperación en el cumplimiento de la ley a nivel transfronterizo, la lucha contra el uso indebido de internet y la prevención de la radicalización en las cárceles. La Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo (DECT) es un grupo de unos 50 expertos que dependen del Comité de las Naciones Unidas contra el Terrorismo (CCT) y se creó para supervisar su aplicación; lo cual incluye visitar los países y formular recomendaciones.    

“Conseguir que el Consejo de Seguridad aprobara una resolución muy fuerte y poderosa fue relativamente fácil porque, después de todo, las Torres Gemelas estaban casi a la vista de la sede de la ONU y ocurrió dos semanas antes de que los jefes de Estado se reunieran para la apertura de la Asamblea General [de Naciones Unidas] en Nueva York”, relata Mike Smith, exsubsecretario general de la ONU y exjefe de su Dirección Ejecutiva de Lucha contra el TerrorismoEnlace externo (DECT).      

Con mucha más lentitud se movió la Asamblea General de la ONU, que tuvo que convencer a todos los Estados miembros. Pero en 2006, por consenso, aprobó la Estrategia Mundial de Lucha contra el TerrorismoEnlace externo de la ONU. Una estrategia que tiene cuatro pilares: hacer frente a las condiciones que pueden alimentar el terrorismo; intervenir para prevenir y combatir el terrorismo; reforzar la capacidad de los Estados para hacerlo; y tomar medidas que garanticen el respeto de los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo.   

Mike Smith cree que la decisión que en 2006 tomó la Asamblea General –aunque más lenta– fue más importante que la Resolución 1373, porque “se adoptó por el consenso de 192 miembros, lo que le da una enorme credibilidad, y nadie, ningún país, puede girarse y decir ‘no estábamos de acuerdo’. El Consejo de Seguridad en realidad puede ordenar a los países que hagan cosas y la Asamblea General no, pero la Asamblea General, en virtud del hecho de que realmente representa a todos, puede dar mayor legitimidad a algo”. 

La lucha antiterrorista y los derechos humanos

En respuesta a las violaciones de los derechos humanos en el contexto de la llamada “guerra contra el terrorismo”, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU con sede en Ginebra en 2005 también estableció un mandato para un “relator especial [independiente] sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha antiterrorista”. La abogada irlandesa Fionnuala Ní Aoláin ocupa este puesto desde 2017.    

Ní Aoláin es crítica con el efecto que la lucha antiterrorista de la ONU ha tenido en los derechos humanos. “Lo que hemos visto es la exportación desde Estados Unidos –casi al mundo y a través de las Naciones Unidas– de la legitimación de la lucha antiterrorista como un discurso, el espacio permisivo creado por una serie de resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU que dice a todos los Estados que deben tener una legislación antiterrorista”, cuenta la abogada a SWI swissinfo.ch.     

Asimismo, Fionnuala Ní Aoláin explica que países como Turquía y Sri Lanka han abusado de esta situación para criminalizar actos protegidos por el derecho internacional –como la libertad de expresión y de reunión– que dichos países definen como terrorismo. “Nadie dice nada porque tenemos un perfecto pacto de caballeros. Y es un pacto de caballeros porque los ‘chicos’ lo han negociado entre ellos. Nadie dice nada a nadie por su definición del terrorismo”, aclara.  

Sin definición del terrorismo    

La Asamblea General de la ONU, impulsada sobre todo por los Estados Unidos y la India tras el 11-S, intentó revitalizar los moribundos esfuerzos por conseguir una definición común del terrorismo. Pero fracasó. Y lo hizo en gran parte por el conflicto palestino-israelí no resuelto y por la incapacidad de ir más allá del debate de “terrorista” frente a “luchador por la libertad”.

Como resultado, se permitió a los países que ellos mismos definieran el concepto. Aunque esta flexibilidad ha tenido algunas ventajas (como la posibilidad de permitir el desarrollo del marco antiterrorista de la ONU) también ha consentido que países como Rusia, China, Egipto, Turquía, Filipinas y otros apliquen medidas antiterroristas que tienen el sello de aprobación de la ONU contra grupos e individuos que nadie más consideraría terroristas.   

Para Eric Rosand, miembro asociado principal del Royal United Services Institute de Londres y antiguo alto cargo en materia de lucha contra el terrorismo del Departamento de Estado de Estados Unidos, “se ha creado un espacio para que los regímenes autoritarios abusen del marco antiterrorista de la ONU”.    

“Veinte años después del 11-S, una de mis verdaderas preocupaciones gira en torno a la credibilidad de todo el marco de la ONU, es decir, cómo puede evitarse que los países lo apliquen de manera indebida contra la sociedad civil, las mujeres que conducen en Arabia Saudí o los periodistas, y que se corra el riesgo de socavar todo lo bueno que la ONU ha hecho en materia de lucha antiterrorista en las dos últimas décadas”, dice Rosand. En su opinión, es una cuestión clave que la ONU debe abordar en los próximos años, porque “la falta de una definición sigue erosionando lentamente la credibilidad de la ONU en esta materia”. 

Tensión entre Nueva York y Ginebra  

Smith, el exjefe de la DECT, admite que ha habido tensiones entre las ramas política y antiterrorista de la ONU en Nueva York y sus agencias humanitarias y de derechos humanos en Ginebra. Como jefe de la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo (DECT) entre 2006 y 2013, intentó impulsar un diálogo constante con las diferentes agencias en Ginebra.    

Si la DECT, por ejemplo, realizaba una misión en un país y pensaba que allí existía un problema de derechos humanos, intentaba que alguien de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH) se uniera a la delegación. Smith dice que la DECT también trabajó de manera estrecha con la agencia de la ONU para los refugiados, ACNUR.  “Mantuvimos un diálogo sobre los problemas particulares de los grupos terroristas que operan dentro de las comunidades de refugiados, y en un momento dado nos esforzamos por reunir al ACNUR y a la Interpol para que compartieran información en un ámbito tan delicado. La Interpol disponía de información sobre personas relacionadas con organizaciones terroristas que el ACNUR no tenía. Y ACNUR intentaba gestionar estos campos [de refugiados] con estos grupos operando en ellos”.

Eric Rosand cree que la tensión no es tanto entre las propias agencias de la ONU como entre sus programas. El Pacto Mundial de Coordinación de la Lucha contra el Terrorismo de la ONUEnlace externo reúne a unos 40 organismos de la ONU y supone un avance respecto a hace diez años, “cuando para algunos organismos humanitarios y de derechos humanos de la ONU era muy difícil el mero hecho de estar en la misma sala con un cartel en el que ponía lucha contra el terrorismo”, afirma.

Ahora los organismos de la ONU hablan y buscan formas de colaborar, “pero las agendas, los marcos, las resoluciones o los informes de la ONU que guían sus actividades suelen ser contradictorios”. Según Rosand, los funcionarios de la ONU encargados de la lucha antiterrorista no critican a países como China, Egipto y Filipinas por las violaciones de los derechos humanos cometidas en nombre de la lucha antiterrorista, mientras que sí lo hacen los altos cargos del ACNUDH y los relatores especiales. “Pero eso no tiene el mismo peso. Estos países son mucho más proclives a escuchar a los responsables de la lucha antiterrorista de la ONU que a estos funcionarios de derechos humanos”, reconoce a SWI swissinfo.ch Rosand. 

 Acorde a los tiempos

“Creo que al principio, justo después del 11 de septiembre, las condiciones multilaterales de la lucha antiterrorista eran, en gran medida, estériles, por lo que el Consejo de Seguridad tenía un papel crucial en la internacionalización de la lucha contra el terrorismo”, afirma Rosand.

Pero considera que el Consejo de Seguridad de la ONU –que parece demasiado alejado de los actores locales, la sociedad civil y las comunidades sobre el terreno, que no participan en sus resoluciones– tiene otro reto importante. Necesita acercarse a ellos para tener un mayor impacto. “Creo que ahí es donde el Consejo hace oídos sordos y no ha seguido el ritmo de la evolución en términos de cómo entendemos la amenaza terrorista y la necesidad de la lucha antiterrorista, que a menudo está muy localizada”.

La conexión afgana  

Resulta cuanto menos irónico que, cuando se cumple el 20º aniversario de los atentados del 11-S que en Afganistán desencadenaron una guerra liderada por los Estados Unidos para expulsar a los talibanes que practicaban el terrorismo, los talibanes hayan vuelto al poder en Afganistán. ¿Ha sido un fracaso?     

“Hay un sinfín de análisis muy interesantes sobre lo mala que fue la decisión [de EE.UU.] de cortar y huir, o si, de hecho, las fuerzas que estaban allí deberían haberse retirado diez años antes”, admite Smith. “Estas cosas se pueden discutir, pero la realidad es que la intervención en Afganistán redujo muy seriamente la capacidad de ataque de Al Qaeda”. Asimismo, Smith muestra su preocupación de que la vuelta de los talibanes pueda alentar a los islamistas de todo el mundo y que estos retomen sus actividades. No obstante, afirma que si ocurre, ahora los países están más preparados para responder a los ataques terroristas que lo estaban en 2001.

“No creo que lo que acaba de ocurrir [en Afganistán] signifique que todo nuestro trabajo antiterrorista haya sido un desperdicio. En absoluto”.

Traducción del inglés: Lupe Calvo