Pacto migratorio de la UE: cómo distribuir la solidaridad de forma «equitativa»

El incendio en el campo de refugiados de Moria, en la isla griega de Lesbos, arrojó a miles de migrantes a las carreteras. Copyright 2020 The Associated Press. All Rights Reserved

El equipo del experto en migración Etienne Piguet ha trazado un mapa de lo que podría ser una distribución equilibrada de los solicitantes de asilo en Europa. La entrevista que le ha hecho SWI swissinfo.ch por teléfono coincide con la presentación de un proyecto de reforma de la política migratoria de la Unión Europea.

La afluencia récord de un millón de refugiados en 2015 ya puso de relieve claramente el desequilibrio entre los países europeos abiertos a la acogida de solicitantes de asilo (en particular, Grecia, Italia y España) y otros totalmente cerrados, especialmente los miembros del “grupo de Visegrad” (Hungría, Polonia, República Checa y Eslovaquia).

A principios de septiembre, la tragedia ocurrida en Moria, en la isla griega de Lesbos, ha vuelto a poner el tema en primer plano. El incendio en ese campo de refugiados superpoblado arrojó a miles de migrantes a las carreteras.

Dos semanas después, la Unión Europea (UE) ha presentado su «Pacto sobre inmigración y asiloEnlace externo«. Ante el fracaso del Reglamento de DublínEnlace externo, el proyecto de reforma vuelve a intentar distribuir las responsabilidades entre los distintos Estados de forma más “solidaria”.

Líneas principales del «Pacto europeo sobre inmigración y asilo»

Presentado el 23 de septiembre, el acuerdo migratorio recuerda el incumplimiento de las cuotas que se impusieron tras la crisis de 2015.

Sus principales medidas son:

– introducción de un procedimiento de «filtrado» de solicitantes en las fronteras exteriores de la UE, con el fin de identificar antes a aquellos que tienen menos posibilidades de obtener protección internacional.

– fuerte cuestionamiento del Reglamento de Dublín (que otorga al primer país de entrada la responsabilidad de tramitar la solicitud de asilo) con una ampliación de los criterios para determinar qué país es responsable. El objetivo es aliviar la presión sobre los que están en primera línea.

– establecimiento de un “mecanismo de solidaridad obligatorio”, que podría activarse cuando un país se enfrenta a una “presión migratoria” que no puede afrontar solo: todos los Estados estarían entonces obligados a contribuir, en función de su peso económico y de su población.

“Existe un gran desequilibrio entre lo que es y lo que “debería ser” el reparto de los solicitantes de asilo»

Etienne PiguetEnlace externo, profesor de geografía de la Universidad de Neuchâtel (UniNE), lamenta que para avanzar un poco haya sido necesario esperar hasta que «las condiciones de acogida en las islas griegas se hicieran intolerables».

Con la ayuda de su equipo, este especialista en flujos y políticas migratorias se propuso trazar un mapa de lo que sería una distribución «justa» de los refugiados a escala europea, desde un punto de vista exclusivamente cuantitativo. La herramienta, respaldada desde 2018 por el centro de investigación sobre la migración (NCCR on the moveEnlace externo), es una versión interactiva y actualizada de un estudio publicado inicialmente en 2014Enlace externo.

La interfaz compara el número de solicitantes de asilo recibidos desde 2008 por cada país (semicírculos rojos) con el número que sería «justo» (semicírculos grises), teniendo en cuenta diferentes parámetros. Ahora bien, es en la elección de esos criterios donde radica buena parte de los problemas políticos.

Explicación: la población es el criterio más común que se tiene en cuenta para determinar el número de refugiados que deberían ser acogidos.

El mapa muestra que Suiza recibió 14 200 solicitantes de asilo mientras que, teniendo en cuenta solo el parámetro de su población (es decir, alrededor del 1,8% de la de toda la UE y la EFTA, la Asociación Europea de Libre Comercio), solo debería haber acogido a 11 800.

Si nos atenemos al criterio demográfico, Grecia recibió el mayor cupo de solicitantes, pero este es también el caso de Suecia, Alemania, Bélgica, Francia o de España. Por el contrario, vemos que, además de los países del este, Portugal, Noruega, Dinamarca y Reino Unido han recibido un número claramente por debajo de sus capacidades.

«Suiza hace lo necesario para no desmerecer, pero nada más»

Sin embargo, algunos observadores creen que también deberían considerarse otros aspectos como la riqueza de los países, el estado de su mercado laboral o su superficie para que la distribución sea justa.

Tomemos de nuevo el ejemplo de Suiza. Si decidimos que el parámetro predominante ya no es la demografía sino la riqueza, entonces la Confederación debería haber recibido a más de 27 000 solicitantes de asilo. Y si tomamos como único parámetro su muy baja tasa de desempleo, Suiza «debería» haber recibido casi 30 000 refugiados el año pasado.

Por supuesto, este razonamiento es una ilustración del punto de vista teórico llevado al extremo. El Instituto de Geografía de la UniNE, por su parte, toma como referencia un estudioEnlace externo de la Fundación Mercator, que sugiere dar un peso del 40% al PIB y a la población, y del 10% al desempleo y la superficie. De acuerdo con esta ponderación, Suiza debería haber recibido 5 000 solicitudes más en 2019.

«Suiza hace lo necesario para no desmerecer, pero nada más», resume Etienne Piguet. “Tiene mucho cuidado de no ser identificado como uno de los países cerrados de Europa, pero no se perfila de ninguna manera como un país particularmente proactivo. Hay un contraste entre su tradición humanitaria (…) y su acción política que consiste simplemente en hacer su parte”.

¿Qué criterios se deben tener en cuenta? Un problema político

¿Tener en cuenta todos estos parámetros, u otros, o elegir solo uno? Esto es lo que debe ser objeto de negociación política. «La ambición», dice Etienne Piguet, «no es proponer una distribución que sea justa, sino dar información básica». El experto está convencido de que esos datos podrían estimular la reflexión sobre la definición de una clave de distribución.

En su opinión, es fundamental en cualquier caso que se adopten criterios objetivos para gestionar la migración. Por un lado, para evitar que determinados países eludan sus obligaciones y, por otro, para fomentar el apoyo público.

Por esta razón, Piguet ha acogido el nuevo pacto europeo de migración con «cautela» a la vez que «bastante positivamente». El proyecto ha sido duramente criticado, en especial por las ONGEnlace externo, que reprochan a la UE que ceda ante los gobiernos antiinmigración permitiéndoles la opción de no aceptar refugiados.

«Difícilmente se puede esperar algo más satisfactorio que el pacto migratorio propuesto por la UE»

«Creo que difícilmente se puede esperar algo más satisfactorio que lo que se propone», comenta en tono pragmático. «Debemos ofrecer salidas a los países (que están poco o nada dispuestos a recibir refugiados) para que no hagan un bloqueo completo que arruinaría todo el proyecto».

El 8 de octubre se celebró una primera ronda de conversaciones entre los ministros europeos del Interior y las negociaciones ya se anuncian complicadas. Los países de la Europa del Este más reticentes ya han señalado que se opondrán a la reubicación forzosa de refugiados en su territorio. La comisaria de Asuntos Internos de la UE, Ylva Johansson, dice que no espera que todo esté «acabado» antes del primer semestre de 2021.

Suiza satisfecha con el «enfoque global» del proyecto

«Suiza acoge con satisfacción el enfoque integral del nuevo paquete para abordar los desafíos de la migración», declaró la consejera federal Karin Keller-Sutter, quien participó en la videoconferencia de ministros del interior europeos el 8 de octubre. Suiza está examinando las propuestas de adaptaciones legislativas, para analizar en particular qué aspectos entran en el ámbito de aplicación de los acuerdos de Schengen y Dublín, según informa el comunicado de prensa del Ministerio suizo de Justicia y Policía.

¿Un modelo de distribución “al estilo suizo” a escala europea?

Tal como se presentó, el nuevo Pacto europeo de inmigración y asilo prevé un modelo de distribución de los refugiados que recuerda al que está en vigor en Suiza, comenta Etienne Piguet. Es decir, un modelo de dos tiempos, con una primera evaluación inicial de los motivos de asilo a la llegada -en Suiza, esta “preselección” la realizan los centros federales de acogida-, y luego una distribución entre los cantones en proporción a su población. Alemania procede de manera similar para el reparto entre los diferentes länder (estados federados).

Lo que prevé el pacto europeo es en cierto modo la reproducción de esta lógica a mayor escala, con una distribución de los refugiados entre los países de acogida, un «reto absolutamente considerable».

Traducción del francés: José M. Wolff