«Швейцарія зразково реалізує санкції щодо Росії»

Ервін Болінгер (Erwin Bollinger). Починаючи з 2019 року, заміщає голову Відділу SECO з питань двосторонніх торговельно-економічних відносин, також є спеціальним уповноваженим уряду Швейцарії з питання укладання торговельних угод. Illustration: Helen James / SWI swissinfo.ch

Чому, незважаючи на всю критику на свою адресу, Швейцарія дійсно відноситься до країн, що зразково реалізують санкційний режим? Ми поговорили про це з досвідченим швейцарським дипломатом Ервіном Болінгером (Erwin Bollinger).

Починаючи з 2019 року, Ервін Болінгер заміщає в Державному секретаріаті з питань економіки SECO голову Відділу двосторонніх торговельно-економічних відносин (Leiter des Leistungsbereichs Bilaterale Wirtschaftsbeziehungen), також він є Спеціальним уповноваженим уряду з питання укладання торговельних угод (Delegierter des Bundesrates für Handelsverträge).

SWI swissinfo.ch: Швейцарія зазнає жорсткої міжнародної критики через те, як вона на практиці реалізує режим санкцій щодо Росії. Влада відкидає всі звинувачення, але при цьому вони нещодавно ухвалили ряд нових посад з метою найняти додаткових співробітників, що займаються санкціями. Що все це означає в цілому, і чому SECO виділили додаткові кадрові ресурси?

Ервін Болінгер: На сьогодні ми реалізували вже 10 пакетів санкцій (28 червня 2023 року Швейцарія приєдналась до 11-го пакету санкцій ЄС. – Ред.), отримали більш ніж 8 тисяч запитів електронною поштою, провели більш ніж 10 тисяч телефонних розмов. Крім того, ми ведемо діалог щодо санкцій з ЄС, Великою Британією, США, до цього додамо ще різні парламентські ініціативи – в підсумку виходить просто неймовірний об’єм роботи.

Все це призвело нас минулого року до гострої нестачі кадрових ресурсів. Саме тому вже у 2022 році ми отримали п’ять додаткових тимчасових посад спеціалістів з санкцій, а нещодавно створили ще п’ять.

Передісторія питання

Нагадаємо, що нещодавно акредитовані в Берні посли країн Великої сімки направили листа уряду Швейцарії з наполегливим проханням приєднатись до міжнародної робочої групи щодо введення санкцій стосовно «російських олігархів» REPO («Російські еліти, довірені особи та олігархи»). Вона координує західні санкції, запроваджені щодо Росії після початку її агресії проти України. Після отримання цього листа уряд Швейцарії вже декілька разів виступив зі своїм поглядом щодо цього питання.

Так, представник швейцарського міністерства економіки повідомив 7 квітня 2023 року, що питання про те, «чи приєднається Швейцарія до робочій групи REPO, і якщо так, то яким чином, – розглядається відповідними федеральними відомствами», і що «уряд Конфедерації пильно слідкує за її діяльністю».

У своєму листі посли країн Великої сімки взяли під сумнів той факт, що Швейцарія докладає адекватних зусиль щодо пошуку та замороження російських активів. Зараз Берн заморозив таких активів на суму близько 7,5 млрд швейцарських франків (8,3 млрд доларів), проте посли стверджували, що, «за оцінками незалежних джерел, загальна сума афілійованих з Росією активів, що зберігаються у Швейцарії, може бути значно вищою» й досягати розмірів у 50 або навіть 100 млрд франків.

Вони також поставилися з недовірою до політики швейцарських банків у сфері забезпечення конфіденційності фінансових та інших релевантних даних, тому що такі норми «можуть бути застосовані для замітання слідів». «Ми побоюємось, що норми забезпечення конфіденційності персональної інформації стоять на шляху співробітників правоохоронних органів, які виявляють незаконні фінансові структури, створені (для потреб осіб, що опинилися під санкціями) юрисконсультами, які в даному випадку виступають як фінансові посередники».

Посли країн G7 також закликали уряд Швейцарії прояснити, в чому полягає різниця між «захистом конфіденційності інформації у юридичних питаннях» та таким самим захистом, що застосовується вже для приховування реальних бенефіціарних власників активів.

Швейцарія послідовно відкидає критику на свою адресу. Голова Державного секретаріату з економічних питань (SECO, підрозділ Мінекономіки Швейцарії) Хелене Будлігер Артієда зазначила в інтерв’ю газеті NZZ, що не згодна зі звинуваченнями на адресу Швейцарії. «Федеральні органи влади Швейцарії, які курують санкції, не ведуть політичних ігор. Це особливо важливо відзначити на тлі існуючих у Швейцарії розбіжностей з таких фундаментальних питань, як застосування санкцій і політика нейтралітету, включаючи відносини з Європейським союзом».

Міністр економіки Швейцарії Гі Пармелен (Швейцарська народна партія, SVP) також відкинув усі звинувачення у пасивності, що лунають на адресу Берна. Проте поки що Швейцарія не має наміру приєднатися до роботи міжнародної цільової групи REPO.

«Наразі у Берна немає необхідності офіційно приєднуватися до Цільової групи REPO», – підтвердив прес-секретар Кабміну Андре Сімонацці. На погляд Швейцарії, 7,5 млрд швейцарських франків (8,35 млрд доларів) російських активів, що заблоковані у Швейцарії, є «значним обсягом коштів», навіть у порівнянні з теперішніми світовими показниками, і відповідають приблизно одній третині від загального обсягу російських коштів, заблокованих у всьому Європейському Союзі.

Держсекретаріат з питань економіки SECO також закликав розрізняти активи осіб, які перебувають під санкціями, та гроші осіб, які під санкціями не перебувають, тому що їх «постійно плутають або змішують». Високопоставлений швейцарський дипломат Ервін Болінгер також відкидає всі звинувачення на адресу Швейцарії, а багато з них, зокрема й ті, що стосуються, наприклад, справи Андрія Мельниченка, взагалі є «міфом».

Виходить, критика стосовно того, що Швейцарія робить у сфері санкцій занадто мало, все ж таки певною мірою вірна? Зрештою, що заважало створити всі ці посади ще рік тому?

До початку війни в Україні в нас над реалізацією 24 санкційних режимів працювали 8 осіб. Зараз в цій сфері в нас зайнято близько двох десятків співробітників, десь дві третини з них працюють над реалізацією санкцій проти Росії. До того ж йдеться не тільки про юридичну інформацію чи прояснення різних ситуацій. Великий обсяг роботи виникає у всіх випадках блокування активів. Якщо та чи інша компанія належить особі, що перебуває під санкціями, то вона все одно повинна продовжувати виплачувати орендну та заробітну плату. Проте тепер для здійснення всіх таких виплат необхідний дозвіл від SECO.

Але тільки у вашому відомстві SECO працюють 800 осіб, а у всій федеральній адміністрації зайнято більше 40 тис. людей. На цьому тлі 14 осіб, що працюють над санкціями проти Росії, вказують на те, що ця сфера не здається владі пріоритетною сферою застосування матеріальних і кадрових ресурсів.

Тут треба бути уважним і не порівнювати яблука та апельсини. У SECO є й інші, не менш важливі завдання, при тому що в інших країнах, на відміну від Швейцарії, під ці завдання створюються цілі окремі міністерства. До того ж, кількість співробітників сама по собі ще не є вирішальним фактором, адже справа перш за все в якості. Перш за все нам потрібні експерти в сфері комплаєнсу, тобто моніторингу дотримання чинних законодавчих норм. Інші країни, наприклад, Велика Британія, також зазнають значних труднощів, пов’язаних з пошуком достатньої кількості компетентних в цій сфері осіб.

Приєднуйтесь до наших каналів TelegramЗовнішнє посилання та ТвіттерЗовнішнє посилання

Проте цим ви посередньо, але все одно підтримуєте звинувачення в тому, що владі в Швейцарії просто бракує «ударної сили» в сфері реалізації режиму санкцій?

Ми бачимо ситуацію інакше. Наші ресурси в цьому напрямку були вже практично потроєні, як і в інших країнах. Наприклад, в Єврокомісії санкціями зараз займаються близько 25 осіб. Більш того, ми у жодному разі не одинокі в реалізації санкцій, ми користуємось підтримкою наших партнерів у Швейцарії, наприклад, з боку Державного секретаріату з міжнародних фінансових питань (Staatssekretariat für internationale Finanzfragen), Федерального департаменту/Міністерства закордонних справ, Управління з нагляду за фінансовими ринками FINMA, Федеральної прокуратури Швейцарії, Державного секретаріату у справах міграції (SEM, підрозділ Мін’юсту) та інших відомств.

Виходить, з одного боку, вам бракує людей, а з іншого боку, вашим співробітникам допомагають інші органи влади. Може варто тоді одразу створити спеціальну цільову робочу групу, яка б працювала за рамками існуючих структур, та була б набагато гнучкішим інструментом?

Питання полягає в тому, чи підвищить така цільова група ефективність нашої роботи? На нашу думку – ні, не підвищить. Це тільки змінить вивіску, а в реальності цю роботу виконуватимуть ті самі люди.

Міжнародний тиск на Швейцарію – це факт. Як він змінив ставлення Федеральної ради (кабміну) до оцінки пріоритетності тих чи інших завдань, що стоять перед ним?

Федеральна рада завжди розуміла, що питання санкцій щодо Росії є дуже пріоритетним. При цьому багато людей невірно розуміють та невірно оцінюють те, яку роботу реально проводить наша влада. Наприклад, Швейцарія не входить до складу ЄС, тому про зміст чергових пакетів санкцій Євросоюзу ми дізнаємося лише у день їхньої реалізації. Потім ми маємо терміново інкорпорувати їх у швейцарське законодавство. Коли в лютому 2022 року Швейцарія вирішила приєднатися до санкцій ЄС проти Росії, ми всі, не розгинаючи спини, працювали чотири дні та ночі поспіль. Я впевнений, що жодна третя країна, яка приєднується до санкцій ЄС, не здатна виконати такий обсяг роботи так само швидко, як ми.

Але перед цим минуло ще чотири дні сумнівів і тяжких роздумів, чи варто взагалі це робити. Чому Федеральній раді на прийняття такого рішення знадобилося так багато часу?

Насправді нам необхідно було ухвалити рішення про зміну цілої парадигми про те, чи продовжувати залишатися осторонь і тільки вживати заходів стосовно недопущення обходу санкцій ЄС через Швейцарію (нагадаємо, що саме таким був наш курс після анексії Криму), чи нам слід повністю приєднатися до санкцій ЄС? Ефект мав бути однаковим в обох випадках. Очевидно, що колишній курс став для нас надто складним. Проте до ухвалення рішення про приєднання до санкцій минуло чотири дні, зате ще через чотири дні ми вже запровадили у нас перший пакет санкцій Євросоюзу. Інші треті країни швидко приймали політичні рішення, але запроваджували реальні санкції лише через місяці.

Давайте повернемось до Криму: навіть якщо це порівняння справді вірне і навіть якщо Швейцарія справді досягла такого ж ефекту за допомогою інших заходів, питання залишається без змін — що дав тоді такий курс Швейцарії, окрім негативних реакцій преси?

Федеральна рада обрала цей курс у 2014 році. В той час Швейцарія очолювала ОБСЄ і хотіла, скориставшись такою можливістю, все ж таки залишитися в діалозі з Росією. 

Нові санкції стосуються Швейцарії у двох сферах. По-перше, в країні знаходяться величезні суми російських активів. По-друге, більша частина російської сировини потрапляє на світовий ринок через швейцарських трейдерів. Яка з цих проблем є найбільш складною?

Ми зобов’язані вживати заходів в обох сферах. Існує чимало спекуляцій щодо розмірів російських активів у Швейцарії. Тут треба розрізняти несанкціоновані активи та заморожені активи. Ми були практично першими в світі, хто зміг назвати реальні цифри щодо тих та інших. Наші банки зобов’язані блокувати кошти, що потрапили під санкції, а потім повідомляти про них SECO.

Банківський сектор Швейцарії реалізував останнім часом значні реформи в сфері протидії відмиванню грошей. Чи можете ви відверто сказати сьогодні, що от тепер вже наші банки абсолютно чисті?

Я в цілому, звичайно, міг би так сказати, хоча голову на відсіч я не дам і стверджувати на двісті відсотків, що серед банків у нас немає жодної паршивої вівці, я не став би. Але в цілому так, швейцарські банки сьогодні стали дуже обережними.

Куди тоді течуть гроші людей, що опинились під санкціями, і де вони сьогодні зберігаються? У США, в арабських країнах, у Гонконзі, у Китаї?

Напевно, банки знають, куди та де, але ми не в курсі. Я повинен сказати, що ЗМІ зараз головну увагу приділяють особам під санкціями та фондам довірчого управління активами. Проте відповідна постанова уряду налічує 30 сторінок, і там ми маємо цілу низку інших заходів, таких як заборона на трансфер технологій та послуг, або обмеження на експорт товарів подвійного призначення, здатних посилювати воєнний потенціал Росії і сприяти продовженню війни проти України.

Проте Швейцарія ніяк не може позбутися звинувачень у пособництві, мовляв, у країні існує ціла практично ніяк не регульована індустрія юристів і довірених осіб, які плетуть фінансові мережі.

Фідуціари (юридичні та фізичні особи, які несуть відповідальність за власність та управляють нею в інтересах іншої особи. – Ред.) і адвокати вже в обов’язковому порядку виконують всі нормативні вимоги у сфері звітності, особливо у питаннях, пов’язаних із санкціями. Єдиним випадком, коли такі зобов’язання відносно них не діють, є ситуація, коли йдеться про підозри щодо відмивання грошей. Але вже зараз в країні докладаються зусилля, спрямовані на те, щоб заповнити й цю лакуну. Йде обговорення й питання стосовно створення реєстру бенефіціарних власників. Це має сенс, проте всі ці заходи не є панацеєю.

Під час реалізації санкцій все одно бували випадки, які «подарували» Швейцарії дуже дурну славу в пресі. Наприклад, Андрій Мельниченко: він просто переписав всі свої активи на дружину і таким чином елементарно обвів швейцарську владу навколо пальця.

Це просто міф. Ця людина зазнала санкцій як з боку ЄС, так і з боку Швейцарії. Але і його дружина опинилась в такій самій ситуації, спочатку з боку ЄС, а потім із нашого. У США та Великій Британії санкції накладено тільки на нього, а на неї – ще ні.

У Женеві останнього року нібито як за помахом чарівної палички з’явилися нові компанії, які підозрюються в організації обходу санкцій, зокрема у сфері торгівлі російською нафтою. Йдеться про такі фірми, як Paramount SA і Sunrise Trade SA. Якої позиції дотримується SECO стосовно цих компаній?

Ми знаємо про ці компанії і вже запросили про них всю необхідну інформацію. Важливо щодо цього правильно розуміти ідею стелі ціни на нафту та нафтопродукти: це не заборона на торгівлю ними, а, власне, стеля цін. Мета полягає в тому, щоб підтримувати світові постачання енергоносіїв, не надаючи Росії можливості й надалі фінансувати свою війну, використовуючи прибуток від торгівлі чорним золотом.

Але ж така система просто сама запрошує до вчинення зловживань.

Ця ідея походить від країн Великої сімки.

Стосовно згаданих компаній: багатьох з цього приводу бентежать сумніви щодо того, чи вони грають відповідно до існуючих правил та чи не стоять за ними російські бенефіціари. Що ви звичайно робите в таких випадках?

У нас є декілька варіантів, включаючи запити щодо надання юридичної допомоги, тобто я маю на увазі обмін інформацією з іншими країнами.

Чи зобов’язані компанії з гірничодобувного сектора в ініціативному порядку надавати регуляторам всю релевантну інформацію?

Вони зобов’язані надавати таку саму інформацію, яку вже зараз, наприклад, надають банки, але в іншому вони не мають ніяких зобов’язань щодо звітності. В ЄС це все регулюється таким самим чином. Також існують рекомендації ЄС, що не мають юридичної сили, стосовно документування угод такого роду, на які ми завжди посилаємось.

Як ви шукаєте «паршивих овець»?

Ми спираємось на інформацію, яку отримуємо, наприклад, від держав-партнерів або від ЗМІ. Тут починається дуже складний робочий процес.

Ви згадуєте якісь зовнішні джерела. Але це як раз підтверджує звинувачення на адресу Швейцарії та SECO в тому сенсі, що вони тільки реагують, проте не проявляють ініціативу.

Це також міф. Ми спеціально та активно відстежуємо дані з різних джерел. Інші країни, до речі, діють аналогічно. Ми працюємо на основі точних оцінок наявного ризику. Перевіряти всі повідомлення щодо підозрілих угод або, наприклад, всіх фінансових посередників просто не має сенсу, та ніхто цього й не робить.

Так як же конкретно працює SECO? ЗМІ, наприклад, проводять інтерв’ю з інсайдерами, публічно оцінюють і публікують інформацію, в тому числі відстежують маршрути суден танкерного флоту. А що робить SECO?

Ми підтримуємо контакт з бізнес-компаніями, в нас є митна статистика та звіти, що поступають до Моніторингового центру в сфері протидії корупції та відмиванню грошей (MROS / Meldestelle für Geldwäscherei). Фінансові посередники також зобов’язані надавати такого роду звіти, в тому числі у разі порушення санкцій, які для відмивання грошей є можливим «предикатним злочином» (небезпечна для суспільства дія, заборонена кримінальним законодавством, яка передує легалізації/відмиванню активів, що потрапили під санкції. – Ред.).

Чому Швейцарія не приєднується до REPO?

На сьогодні ми щотижня обмінюємось релевантними даними та документами, особливо з ЄС, проте ця система добре працює і з США. Чи має Швейцарія також офіційно стати частиною вказаної вами структури – це питання, яке має суто «сигнально-політичний» характер.

Які санкції передбачає Швейцарія за порушення санкцій?

Ці санкції варіюються від одного мільйона франків та одного року ув’язнення до п’яти мільйонів та п’яти років ув’язнення. Наразі до кінця, тобто з винесенням рішення, що набрало законної сили, були розслідувані лише два таких в цілому дуже скромних випадки, а розслідування за деякими значними справами ще продовжуються.

Американський експерт по санкціям Хуан Сарате (Juan Carlos Zarate) виступає за те, щоб відносно всіх російських активів діяла загальна презумпція винуватості, а також за те, щоб цей принцип став нормою. Чи сумісний такий підхід зі швейцарською правовою системою?

Це було б відвертим замахом на фундаментальні права та свободи громадян. Це навряд чи можливо в правовій державі. Це питання також буде обмірковуватися у нас, особливо коли йтиметься про можливу конфіскацію заморожених російських активів з метою їхньої передачі Україні. Я не кажу, що це було б абсолютно неможливо у Швейцарії, проте це потребуватиме відповідної правової основи, узгодженої на міжнародному рівні. До того ж в окремих випадках особам, яких це стосується, має бути надано право захищати себе в суді.