Чого можна досягнути за допомогою санкцій, а чого ні?

Чи справді санкції скидають режими? Історія показує, що вони мали неоднозначні результати. На фото: марш Національного прапору у Мінську, жовтень 2015 року. Білорусь давно перебуває під санкціями. CC BY-NC-ND / Marco Fieber

У випадку з Росією, санкції залишаються єдиним інструментом впливу, ефективність якого могла б бути збільшена відмовою від російських газу та нафти.

У період Середньовіччя королі часто виганяли зі своєї території іноземних торговців, якщо ті з будь-яких причин вступали у конфлікт із підлеглими ним князями чи баронами. Інший метод – посилити податковий режим або запровадити заборону на імпорт. Під час Громадянської війни в США (1861-1865 рр.) та Першої світової війни (1914-1918 рр.) проти Конфедеративних штатів півдня Америки, в першому випадку, та проти Німеччини та її союзників у другому було введено блокаду (сучасною мовою – економічні санкції) з метою перешкодити отриманню будь-якого постачання, включаючи продовольство, яке могло б підживити їхні воєнні дії. На перший погляд стратегія тут здається простою: країни, які вживають таких заходів, сподіваються, що економіка держави, проти якої запроваджено санкції, буде ослаблена, і це, у свою чергу, завадить їй надалі проводити свою ворожу політику.

Економічна шкода заради позитивних змін?

Санкції, запроваджені проти Росії після її вторгнення в Україну, є безпрецедентними за своїми масштабами. У цьому випадку, коли дипломатичні можливості практично вичерпані, а пряме військове втручання Заходу виключено, санкції залишаються єдиним інструментом впливу, ефективність якого могла б бути посилена шляхом припинення використання Європою російського газу та нафти.

Санкції, запроваджені з перших днів війни, включали заборону на польоти російських літаків в американському і європейському повітряному просторі, заборону на експорт предметів розкоші до Росії та далекосяжні заходи з метою завдати удару по фінансовій системі агресора. Або, як сказала президент Європейської комісії Урсула фон дер Ляйєн: «Європейський Союз та його партнери працюють над тим, щоб підірвати здатність Путіна фінансувати свою військову машину».

Але чого реально можливо досягнути за допомогою санкцій? Чи можуть вони допомогти скинути політичний режим? «Я ставлюся до цього досить скептично, — зізнається Еріка Море (Erica Moret), політолог та експерт з питань санкцій у женевському Graduate Institute. — Санкції іноді можуть бути корисним інструментом, особливо коли дипломатія вичерпала свої можливості, а про військові заходи не може бути й мови». Але вона зазначає, що, хоча існує безліч наукових досліджень щодо ефективності санкцій, жодне з них не дійшло висновку про те, що лише санкції фундаментально вплинули на певну ситуацію. «Ми не можемо довести, що серйозні зміни у політиці відбулися суто через санкції», – каже вона.

Південно-Африканська Республіка часто вважається країною, де економічні санкції принесли позитивні зміни. Коли Нельсона Манделу після звільнення з в’язниці запитали, чи сприяли санкції припиненню режиму апартеїду, він відповів: «У цьому немає жодних сумнівів». Санкції проти ПАР в період з 1964 року і до кінця режиму апартеїду в 1990 році, включаючи ембарго на постачання зброї і нафти, загалом запровадили 23 країни.

Насправді, пояснює Еріка Море, у той же час у ПАР відбулася «низка внутрішньополітичних подій», які також дуже вплинули на долю режиму апартеїду у цій країні. Вона вважає, що санкції слід розглядати як лише одну складову рівняння, елементами якого є «також дипломатія, міжнародне посередництво і навіть загроза застосування військової сили».

Іран, Куба, Північна Корея

Інший приклад, який часто використовують для демонстрації позитивних наслідків запровадження санкцій, є ядерна угода, яку Рада Безпеки ООН та Європейський Союз підписали з Іраном у 2015 році. Відома як Спільний всеосяжний план дій (JCPOA – Joint Comprehensive Plan of Action), угода була покликана гарантувати, що Іран не буде ніколи розробляти власну ядерну зброю. Експерти погоджуються, що Тегеран спонукала погодитися на угоду саме перспектива послаблення санкцій. «Але навіть у цій ситуації санкції були лише одним із чинників. Свою роль відіграли зміна уряду в Ірані та зміна настроїв серед населення самої країни», – каже Еріка Море.

Тим часом, приклади Куби та Північної Кореї показують, що санкції самі по собі практично ні до чого не призводять і, зрештою, можуть навіть сприяти негативному розвитку подій. Обидві ці держави протягом більш як півстоліття перебувають під впливом жорстких санкцій. Проте, політичний курс цих країн помітно не змінився. Навпаки, як кажуть деякі політологи, санкції здатні ще більше ізолювати недемократичну державу і зробити її ще більш «впертою».

Гуманітарні занепокоєння

Крім питання, чи є санкції ефективними, існує також проблема їх конкретного впливу на країну.

У 1990-х роках міжнародні санкції проти Іраку через його вторгнення в Кувейт були досить жорсткі та всеосяжні і викликали справжній скандал. Вони стосувалися, зокрема, постачання ліків для онкохворих, запчастин для станцій водопостачання (хлор, необхідний для очищення води), і навіть вакцин проти дитячих захворювань. Уряди, які блокували постачання, стверджували, що все це може бути використано для розробки зброї масового знищення.

«Це рішення було неймовірно суперечливим», — говорить Еріка Море. Обурення гуманітарних організацій було настільки велике, що низка високопосадовців Організації Об’єднаних Націй залишили свої посади, включаючи координатора з гуманітарних питань ООН в Іраку Денні Халлідея (Dennis Halliday) та директора Всесвітньої продовольчої програми в Іраку Ютту Бургхардт (Jutta Burghardt). «П’ять тисяч дітей помирають щомісяця (через такі санкції)», – стверджував тоді Д.Халлідей. Пізніше Ютта Бургхардт у своєму поглибленому огляді-звіті щодо санкцій стверджувала, що, згідно з міжнародним правом, такі санкції можуть бути кваліфіковані як геноцид. «Немає жодних сумнівів, що ці санкції призвели до часткового або повного знищення цілої нації», – наголошувала вона у своєму звіті.

Цілеспрямовані санкції

Санкції проти Іраку змусили міжнародне співтовариство переглянути та переосмислити ситуацію. У рамках так званого Інтерлакенського процесу під керівництвом Швейцарії, Німеччини та Швеції була розроблена модель «розумних санкцій», які мають бути спрямовані тільки проти урядів, окремих автократів та деспотів або проти терористичних угрупувань, але не зачіпати цивільного населення.

Для Міжнародного комітету Червоного Хреста (МКЧХ) дуже важливо мати на увазі потенційні несприятливі гуманітарні наслідки санкцій. Хоча в Женевських конвенціях нічого не сказано про вплив санкцій на цивільне населення, МКЧХ, як і інші гуманітарні організації, занепокоєний, коли бачить, що цивільні особи піддаються негативному впливу від конфлікту, який виник не через них. «Навіть сьогодні, якщо ви не будете обережні, якщо ви не розробите ці санкції, вони все одно можуть мати цей негативний ефект», — попереджає Єва Свобода (Eva Svoboda), заступник директора з міжнародного права та політики МКЧХ.

Особливе занепокоєння МКЧХ викликає ризик того, що санкції можуть прямо обмежувати роботу гуманітарних організацій на місцях. «Санкції не повинні підривати, криміналізувати чи іншим чином гальмувати нашу роботу», – каже Єва Свобода.

На її думку, нині такий ризик існує в Сирії та Ємені: уряди обох держав протягом багатьох років підпадають під санкції. І Єва Свобода, і Еріка Море вказують на «охолоджуючий ефект», який може мати режим санкцій на компанії, які традиційно постачають обладнання гуманітарним організаціям. «Деякі приватні компанії можуть відчувати, що їм заборонено займатися бізнесом… тому, якщо ми хочемо купувати запчастини та відправляти їх у санкціоноване місце, вони можуть не захотіти нам допомагати, – пояснює Є.Свобода. – А це може, наприклад, призвести до того, що, не маючи відповідних комплектуючих, ми втратимо можливість підтримувати в цих країнах систему водопостачання на належному рівні».

Інші проблеми, викликані санкціями, включають навчання з надання першої допомоги, яке МКЧХ часто проводить для місцевих громад у зонах конфлікту, або медичну допомогу пораненим, у тому числі колишнім бійцям. Це якраз і є стандартна діяльність МКЧХ і зміст його мандату відповідно до Женевських конвенцій. Але в рамках санкцій, спрямованих на відмову в підтримці терористичних груп або держав, така діяльність може вважатися незаконною.

Окрім того, існує занепокоєння, що єдність щодо цілеспрямованих «розумних» санкцій, яка була досягнута в рамках Інтерлакенського процесу, може значно ослабнути. Широкі санкції, запроваджені минулого року після виведення військ США та НАТО з Афганістану, значно погіршили умови роботи гуманітарних організацій в Афганістані, багато з яких майже не могли працювати.

«Санкції, що ізолюють національну банківську систему, як це вже сталося в Північній Кореї або зараз може статися в Афганістані, не є найкращою стратегією, – говорить Е.Море. – Страждання цивільного населення не означає політичної вигоди. Я не знаю жодного випадку, коли б економічна руйнація країни переросла в політичні вигоди».

Е.Море вважає, що, можливо, настав час для відродження форуму в стилі Інтерлакена, і сподівається, що Швейцарія, яка має досвід у сфері цілеспрямованих санкцій, може скликати його знову.

А як же Росія?

Що ж лишається світові, коли мова заходить про Росію? Всі згідні з тим, що санкції були швидкими і далекосяжними, і вони викликали свій «ефект доміно». Компанії, які теоретично могли б продовжувати працювати, як-от McDonald’s або H&M, зупиняють свою діяльність. Під тиском з боку України компанія Nestlé змушена була розробити власні гуманітарні винятки: припинено продаж в Росії шоколадних батончиків KitKats, але дозволено продовжувати продаж дитячих сумішей. Товари повсякденного користування, такі як iPhone або BigMac, більше не доступні. Це може змусити росіян замислитися над тим, чому це сталося, але навряд чи це суттєво вплине на їхнє повсякденне життя.

Ці заходи також ніяк не вплинуть на «військову машину Путіна», яка потребує грошей та запчастини. Останні тепер можна імпортувати якщо не із США чи ЄС, то точно з Індії або з Китаю. Та й дзвінка монета все ще тече до бюджету цієї машини завдяки щоденним мільйонам євро, які Європа сплачує Росії через свою енергетичну залежність від російських газу та нафти.

Е.Море і Є.Свобода наголошують, що санкції – це лише один «інструмент у наборі інструментів». У випадку з Росією, коли дипломатичних можливостей практично не існує, а військове втручання виключено, санкції, однак, залишаються напевно єдиним інструментом впливу. А ті, хто закликають до негайного припинення використання Європою російського газу та нафти, стверджують, що цей інструмент слабший, ніж міг би бути.

На що слід звернути увагу

Як підкреслює Е.Море, – «санкції не слід розглядати як панацею. Проте заходи, введені проти Росії, настільки безпрецедентні, що вони, навіть за всієї неможливості поки що оцінити їхній результат, значно збільшують для Москви військові витрати». Е.Море вважає, що через санкції ми повинні спостерігати не за різкими змінами, типу повалення режиму, а за більш малими, «більш нюансованими» подіями, коли «сторони повертаються за стіл перемовин, або коли війна в Україні сповільнюється через те, що Росія має труднощі з фінансуванням своїх військових витрат».