減輕制裁影響，拯救病人生命
由於擔心違反規定，銀行不願處理被制裁政權的資金，往往會給當地民眾帶來重重困難。瑞士一直在努力解決伊朗和阿富汗面臨的這個問題，但效果甚微。
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「我憤怒至極，」在2021年秋天訪問阿富汗後，紅十字國際委員會(ICRC)行動部主任多明尼克‧史蒂爾哈特(Dominik Stillhart)這樣寫道。在結束對阿富汗為期六天的訪問後，他在紅十字國際委員會網站上發表的個人聲明中指出：從遠處看到骨瘦如柴的孩子，一陣驚恐感油然而生。
“站在坎大哈最大醫院的兒科病房中，當你看著飢腸轆轆的孩子們空洞的眼神，看著絕望的父母神情痛苦，場面是那麼令人憤怒。”
問題出在哪裡？在於缺乏資金。 幾個月前，塔利班入駐喀布爾，全面控制國家機構。這個極端組織自1990年代以來一直受到聯合國制裁，並在2001年9月11日美國本土發生自殺式攻擊後，被美國列為恐怖組織。2021年8月，美國總統喬·拜登(Joe Biden)凍結了阿富汗中央銀行在紐約的70億美元資產。
隨著制裁行動在全球日益增多，制裁對醫療服務造成的災難性影響正日益引起各國政府、學術界和人道組織的關注。儘管在制裁背景下獲取藥物的問題已經存在了數十年，但解決方案仍然遙遙無期。
2020年，瑞士政府發起了一項倡議，旨在簡化藥品運送至伊朗的流程。此外，瑞士也正在管理一個凍結的阿富汗資產基金，該基金或可用於為當地居民提供援助。但由於銀行不願與受制裁政權打交道，這兩項倡議都受到了阻礙。
史蒂爾哈特寫道：「對銀行服務的制裁正在拖垮當地經濟，並阻礙了雙邊援助。」他指出，紅十字國際委員會已經介入，幫助防止阿富汗公共衛生系統的全面崩潰。「這一切的痛苦，實際上都是人為造成的，因此令人憤怒。經濟制裁本意是懲罰喀布爾當權者，但卻使阿富汗全國數百萬民眾無法獲得生存所需的基本物資。”
關於制裁的爭議
1990年代，聯合國在1991年海灣戰爭期間對伊拉克實施禁運，制裁對公共衛生的影響首次登上新聞頭條。根據聯合國兒童基金會(Unicef)1999年發布的報告估計，自戰爭爆發以來，伊拉克政府控制區的兒童死亡率增加了一倍。
一個普遍的說法是，制裁導致伊拉克約五十萬兒童死亡。當時的美國駐聯合國大使馬德琳‧奧爾布賴特(Madeleine Albright)曾公開表示，這是一個艱難的決定，但卻是必要的代價。然而，近二十年後，發表在《英國醫學雜誌：全球健康》上的一篇研究文章駁斥了這些兒童死亡數字，稱這些數據被薩達姆·侯賽因(Saddam Hussein)政權篡改，旨在爭取解除制裁。
這起事件表明，試圖準確評估制裁對藥物可近性和公共衛生的廣泛影響，往往容易受到政治因素的影響。為受制裁國家的統治者經常將平民的痛苦歸咎於外部制裁，從而轉移民眾對其治理不善的關注。
伊拉克的人道危機促使國際社會從全面制裁轉向更有針對性的制裁。現如今，聯合國的制裁更針對特定的個人或組織，措施包括資產凍結、旅行禁令或武器禁運。即便如此，一般民眾仍未能完全免受其害，部分原因是一些西方國家從2000年代中期開始實施自己的單邊制裁，與聯合國實施的制裁區分開來。石油等關鍵產業以及參與貿易的航運公司和銀行都成為制裁對象。
日內瓦國際關係及發展高等學院(Geneva Graduate Institute)的研究人員在2020年11月發表的一篇論文中指出：「在所有受制裁的地區，地方政府失職和貪腐都加劇了人道狀況的惡化。」他們寫道：但有證據清楚地表明，由於制裁的全面化，人道主義狀況持續惡化，而這正是定向制裁所要避免的情況。
研究人員發現，儘管對關鍵商品實施了豁免，但對於受到嚴重制裁的國家來說，購買藥品變得十分困難，因為大多數處理資金的國際銀行都在降低業務風險。在伊朗制裁案例中，「銀行不願處理支付請求[……]導致重要商品貿易面臨障礙，中斷了從外國製藥商到病患的藥品供應鏈，尤其是對最先進的藥品而言 。”
為了解決藥品供應的瓶頸問題，瑞士政府嘗試為伊朗的醫療物資建立一個特殊的支付管道。在2020年建立的機制中，出口商和銀行向瑞士聯邦經濟事務秘書處(SECO)報備他們擬在伊朗開展的商業活動和合作夥伴。瑞士聯邦經濟事務秘書處對資訊進行核實，並與美國財政部共享資訊，然後由美國財政部出具保證，保證交易可以按照美國法律進行處理。
該通路首次試點支付了230萬歐元，將抗癌藥物從瑞士運往伊朗。然而，根據瑞士聯邦經濟事務秘書處向瑞士資訊提供的數字，此後只進行了五筆交易，累計交易額達510萬歐元。
沒錢買藥
在對阿富汗實施制裁後，許多資助該國醫療服務的人道主義組織暫停了援助，導致醫院沒有現金購買藥物。到2021年底，阿富汗面臨全世界最嚴重的人道危機。
為減輕平民的苦難，聯合國於2021年12月豁免了與阿富汗有關的制裁，以期國際捐助者重新介入。美國隨後批准了多項通用許可證，涵蓋人道援助活動、匯款和藥物出口。
為了讓援助組織在嚴重的流動性危機中正常運作，聯合國開始向阿富汗空運現金。2022年空運了18億美元，2023年1月至6月中旬再空運8.8億美元。
然而，挪威難民理事會今年3月發布的一份研究報告認為，國際銀行不願處理資金轉帳業務，阻礙了協助阿富汗取得藥品的相關行動。報告指出，在針對塔利班的制裁下，關於企業能做什麼、不能做什麼普遍存在誤解，這阻礙了企業開展阿富汗業務，也阻礙了阿富汗的私部門從經濟崩潰中復甦。
如今，距離史蒂爾哈特先生痛斥阿富汗衛生危機已過去兩年，但他認為情況仍不容樂觀。他現在是瑞士慈善救助機構(Swiss Humanitarian Aid Unit)的負責人。 今年7月，他告訴瑞士資訊：阿富汗的衛生部門狀況仍然堪憂。農村地區獲得醫療服務的機會尤其有限。
儘管阿富汗當局已設法將公共服務穩定在較低水平，但「經濟面臨的資金短缺仍是一個棘手問題」，斯蒂爾哈特說。醫院仍然完全依賴國際援助。「原則上，對於人道主義組織的依賴不應該長期存在。但沒有一個政府會向塔利班提供資金。」
瑞士在阿富汗經濟復甦和恢復藥品供應管道方面發揮著至關重要的作用。美國在塔利班掌權後凍結的半數阿富汗資產(35億美元)已經轉入巴塞爾的一個銀行帳戶，並由設在日內瓦的「阿富汗人民基金」進行管理。從長遠來看，該基金可以幫助穩定阿富汗的醫療系統，但在短期內，制裁和風險考量仍是問題的核心。
在6月份的一次會議上，基金託管委員會「討論了合規服務提供者的確認事宜，以協助盡職調查和與付款相關的控制程序」。 該基金的執行秘書安德烈婭·達爾奧利奧(Andrea Dall’Olio)告訴瑞士資訊，截至10月，該基金仍「無法預期確切的付款日期」。
(譯自英文：瑞士資訊中文部，編按：Nerys Avery)
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