Un compromesso tra volontà popolare e diritto

In media circa 500 criminali stranieri vengono espulsi ogni anno dalla Svizzera: una cifra che dovrebbe salire notevolemente con l'entrata in vigore della nuova legge di attuazione dell'Iniziativa per l'espulsione. Keystone

Le Camere federali hanno raggiunto un accordo sull’attuazione dell’iniziativa “Per l’espulsione degli stranieri che commettono reati”. Un’iniziativa che sta mettendo da anni a dura prova il sistema svizzero di democrazia diretta, chiamato a conciliare volontà popolare e diritto nazionale e internazionale. Il popolo si esprimerà di nuovo su questo tema nel 2016. 

Quasi 5 anni dopo l’approvazione da parte del popolo dell’iniziativa “Per l’espulsione degli stranieri che commettono reati (Iniziativa per l’espulsione), il parlamento è riuscito a chiudere, almeno provvisoriamente, uno dei dossier più controversi e combattuti degli ultimi decenni. La legge di attuazione, adottata in questi giorni dalle Camere federali, allarga il catalogo dei reati giustificanti un’espulsione rispetto all’iniziativa dell’Unione democratica di centro (UDC), considerata in tale ambito lacunosa. 

Il testo si riferiva solo a casi di omicidio intenzionale, violenza carnale, rapina, tratta di esseri umani, traffico di stupefacenti, effrazione e abuso delle assicurazioni sociali. Le nuove norme legali stabiliscono invece che un divieto di soggiorno – da 5 a 15 anni – dovrà essere ordinato per tutti i reati gravi. Tenendo conto dei dati forniti dall’Amministrazione federale, nel 2013 circa 500 criminali stranieri sono stati espulsi. Con la legge di attuazione dell’iniziativa, questa misura avrebbe colpito oltre 5000 persone. 

L’espulsione non sarà però automatica per ogni condanna: i giudici potranno rinunciarvi per i casi di rigore, ossia se l’espulsione dovesse porre il condannato o la sua famiglia in una situazione grave. Una clausola questa considerata inaccettabile dall’UDC, che respinge qualsiasi eccezione. Il partito di destra spera ora di correggere la decisione del parlamento con un’iniziativa analoga, che chiede di attuare alla lettera l’Iniziativa sull’espulsione e che sarà sottoposta l’anno prossimo al verdetto popolare.

Iniziative per l’espulsione di stranieri criminali 

Consegnata nel febbraio 2008 dall’Unione democratica di centro (UDC), l’iniziativa “Per l’espulsione degli stranieri che commettono reati” (Iniziativa per l’espulsione) è stata approvata dal 52,3% dei votanti il 28 novembre 2010.

Il testo chiedeva l’espulsione automatica e un divieto di soggiorno tra 5 e 15 anni per tutti gli stranieri condannati per omicidio intenzionale, violenza carnale o altri gravi reati sessuali, reati violenti quali la rapina, tratta di esseri umani, traffico di stupefacenti, effrazione e abuso delle prestazioni delle assicurazioni sociali o dell’aiuto sociale. 

Per spingere governo e parlamento a mettere rapidamente in atto l’Iniziativa per l’espulsione, nel dicembre 2012 l’UDC ha depositato un altro testo, l’iniziativa “Per l’attuazione dell’espulsione degli stranieri che commettono reati” (Iniziativa per l’attuazione). 

Questa iniziativa, senza precedenti, vuole iscrivere esattamente nella Costituzione federale ciò che la legge dovrebbe contenere per attuare l’Iniziativa per l’espulsione. Il testo comprende però un catalogo di reati molto più ampio, tra cui anche delitti minori, ed esige che l’espulsione venga ordinata in modo automatico, a prescindere dall’entità della pena inflitta. 

Quadratura del cerchio 

Con la legge adottata dal parlamento si chiude quindi solo il primo atto di una vertenza politica e legislativa, che sta dando da anni filo da torcere a governo, parlamento e giuristi. Una vertenza che vale la pena di ripercorrere, in quanto illustra la complessità, ma anche i limiti del sistema svizzero di democrazia diretta, che deve sempre più spesso far quadrare la volontà popolare con le disposizioni costituzionali e con il diritto internazionale. 

Giunta nel 2009 sui banchi del legislatore, l’Iniziativa per l’espulsione appare già allora problematica agli occhi di diversi parlamentari del centro e soprattutto di sinistra. L’espulsione automatica di stranieri che commettono reati – in parte anche minori – violerebbe il principio di proporzionalità, sancito dalla Costituzione, e gli impegni internazionali assunti dalla Svizzera. In base alla Convenzione europea dei diritti umani e all’Accordo sulla libera circolazione delle persone concluso con l’UE, un’espulsione è ammissibile solo se l’autore di un reato rappresenta un pericolo per l’ordine pubblico e la sicurezza di un paese. In caso contrario, costituirebbe una discriminazione nei confronti degli stranieri. 

La maggioranza del parlamento rinuncia però ad invalidare l’iniziativa e vi oppone un controprogetto, che condiziona l’espulsione alla gravità del reato e non entra in conflitto con il diritto internazionale. Nel 2010 il controprogetto viene respinto in votazione federale, mentre l’iniziativa è approvata. Il compito di realizzare la quadratura del cerchio, ossia di definire una legge di attuazione conforme sia all’iniziativa che al diritto internazionale, viene affidato alla ministra di giustizia e polizia Simonetta Sommaruga, che crea un gruppo di lavoro. Gli esperti, tra cui un rappresentante dell’UDC, non giungono ad un accordo. 

Seconda iniziativa 

Nel 2012, per mettere sotto pressione governo e parlamento, l’UDC consegna l’iniziativa “Per l’attuazione dell’espulsione degli stranieri che commettono reati” (Iniziativa per l’attuazione) – firmata in pochi mesi da oltre 155’000 persone – che esige di iscrivere direttamente nella Costituzione federale il catalogo di reati e le norme che regolano l’espulsione. In tal modo, il partito di destra vuole accelerare i lavori e impedire al legislatore di annacquare l’iniziativa con una legge di attuazione non conforme ai suoi propositi. Un tentativo, senza precedenti, che quasi riesce ad avere pieno successo. 

Nel marzo 2014, quando il progetto di legge di attuazione approda per la prima volta in parlamento, la maggioranza di centro e di destra della Camera del popolo decide non solo di attuare alla lettera l’Iniziativa sull’espulsione, ma addirittura di riprendere in buona parte il tenore della seconda iniziativa dell’UDC, ossia l’Iniziativa per l’attuazione, che si spinge ancora più lontano. Spetterebbe poi al Tribunale federale, in casi concreti, il compito di risolvere la questione della compatibilità con la Costituzione federale e il diritto internazionale. 

Una decisione inaccettabile per la Camera dei cantoni, che si china in dicembre sulla legge. Per diversi senatori, il Consiglio nazionale avrebbe ceduto alle pressioni dell’UDC e “vorrebbe applicare un’iniziativa, prima ancora che venga sottoposta al popolo”. La Camera dei cantoni propone una soluzione di compromesso tra il testo dell’Iniziativa per l’espulsione e il diritto internazionale: gli stranieri condannati per qualsiasi reato grave saranno espulsi, ma i giudici avranno un margine di manovra per rinunciarvi nei casi di rigore, ad esempio per persone che vivono già da moltissimi anni in Svizzera. 

Terza iniziativa 

Soluzione finalmente adottata in questi giorni anche dalla Camera del popolo, ma che non segna ancora un punto finale a questa vertenza. Per il presidente dell’UDC Toni Brunner, la decisione del parlamento non rispetta la volontà del popolo e apre solo la battaglia in vista della votazione dell’anno prossimo sull’Iniziativa per l’attuazione. “Vi posso garantire una cosa: questa iniziativa sarà approvata con una maggioranza ancora più larga di quella sull’Iniziativa per l’espulsione. Allora potrete dimenticare tutto quello che avete fabbricato oggi”. 

Anche questo testo entrerebbe però parzialmente in conflitto con il diritto internazionale. Secondo l’Iniziativa per l’attuazione, le disposizioni concernenti l’espulsione “prevalgono sul diritto internazionale non cogente. Per diritto internazionale cogente s’intende esclusivamente il divieto della tortura, del genocidio, della guerra di aggressione e della schiavitù, nonché il divieto di respingere una persona verso uno Stato in cui rischia di essere uccisa o torturata”. 

Già nel 2013 Simonetta Sommaruga aveva proposto al parlamento di invalidare questo paragrafo dell’iniziativa, in quanto “la Svizzera non può ridefinire che cosa sia il diritto internazionale cogente”. L’UDC aveva reagito immediatamente, annunciando una nuova iniziativa popolare, che esige di fissare nella Costituzione federale la priorità al diritto nazionale rispetto a quello internazionale. La raccolta delle firme ha preso inizio lo scorso 10 marzo e vi è da prevedere che, anche questa volta, il partito di destra riuscirà in breve tempo nel suo intento.