Suiza debería «dar un paso más» para convencer al mundo de que aplica sanciones

Los países del G7 han criticado duramente a Suiza por su manera de aplicar las sanciones. ¿Están justificadas las críticas? Illustration: Helen James / SWI swissinfo.ch

La guerra en Ucrania debería ser un punto de inflexión para que Suiza cambie su mentalidad en torno a la transparencia, afirma Tom Keatinge, experto en sanciones y director del Centro de Estudios sobre Delitos Financieros y Seguridad de RUSI, el think tank de defensa y seguridad más antiguo del mundo.

Suiza ha aplicado 11 paquetes de sanciones en concordancia con la Unión Europea desde que Rusia invadió Ucrania en febrero de 2022. Sin embargo, el grado en el que se han cumplido las sanciones ha sido muy discutido.

Suiza ha congelado 7.500 millones de francos suizos (8.100 millones de dólares) en activos rusos, cifra que el embajador de Estados Unidos en Berna, Scott Miller, afirmó en marzo de 2023, sin dar detalles, que era sólo una fracción de lo que podía bloquearse. Unas semanas más tarde, los embajadores del G7 en Berna enviaron una carta al gobierno suizo, criticando las lagunas del sistema helvético que permiten eludir las sanciones. El Gobierno suizo ha seguido desviando las críticas y defendiendo su historial de sanciones.

Tom Keatinge, experto en sanciones y en delitos financieror del Royal United Services Institute (RUSI), centro de estudios sobre seguridad del Reino Unido, ha expresado su opinión a SWI swissinfo.ch sobre cómo Suiza puede convencer al mundo de que está aplicando correctamente las sanciones.

SWI swissinfo.ch: Estados Unidos y otros países del G7 han criticado duramente a Suiza por no hacer lo suficiente para aplicar las sanciones. ¿Está usted de acuerdo?

Tom Keatinge (T.K.): Suiza se encuentra en una posición interesante. Es una jurisdicción que seguirá siendo culpable a los ojos del mundo hasta que pase una generación. Por tanto, creo que Suiza tiene que ir más allá para convencer a la gente de que está del lado de los buenos y demostrar su inocencia.

Suiza se ha visto sometida a la presión del G7, y. por otro lado, le ha resultado difícil mantener su posición en Bruselas. En otras palabras, no se sienta a la mesa en Bruselas, pero constitucionalmente ha decidido que aplicará lo que se decida en Bruselas en materia de sanciones. Eso conlleva inevitablemente una desunión, en el sentido en que puede acabar teniendo que aplicar medidas con las que no está de acuerdo.

Tom Keatinge es el director fundador del Centro de Estudios sobre Delincuencia Financiera y Seguridad del Royal United Services Institute (RUSI), el grupo de reflexión (Think tank) sobre defensa y seguridad más antiguo del mundo. Antes de incorporarse a RUSI en 2014, fue banquero de inversión durante 20 años en J.P. Morgan. RUSI

SWI: El Gobierno suizo ha admitido que la identificación de los beneficiarios efectivos de las empresas constituye un enorme reto para la aplicación de sanciones. Ahora se habla de crear un registro central de beneficiarios efectivos. ¿Ayudaría eso?

T.K.: Sin un registro mercantil transparente, su capacidad para aplicar sanciones de forma eficaz se reduce considerablemente. ¿Cómo puede un país afirmar que no existe conexión entre una persona sancionada y una empresa que opera en su jurisdicción si no dispone de toda la información? Los periodistas descubrirán rápidamente que existe un vínculo. Se trata de un valioso servicio que los medios de comunicación están otorgando desde hace años.

Creo que un buen registro mercantil es -y cito a un compañero de Letonia- el «bote salvavidas en el que te apoyas si quieres tener confianza en la aplicación de las sanciones». Si no tienes un registro de empresas decente, no vas a convencer a la gente de que no eres culpable. Podemos debatir si deben ser de acceso público o no, pero si las autoridades no pueden acceder a la información necesaria, entonces no pueden estar haciendo todo lo posible para aplicar las sanciones.

SWI: ¿Por qué cree que Suiza ha tardado en incrementar la transparencia sobre los propietarios últimos de las empresas?

T.K.: Suiza pasó examen contra el blanqueo de capitales por parte del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) hace mucho tiempo, incluso antes de los Papeles de Panamá. Desde 2016, el GAFI ha introducido normas más estrictas.  El resultado es que ahora, un país que fue evaluado el año pasado habrá sido sometido a un nivel más alto que el que pasó Suiza.

En los próximos años, el país alpino deberá enfrentarse a un duro examen cuando vuelva a ser evaluada. ¿Qué hace Suiza de aquí a entonces para asegurarse de que ha elevado sus estándares de acuerdo con las expectativas del GAFI? En ese momento, Suiza ya no podrá pararse ahí y decir: lo hicimos bastante bien en nuestro informe de hace diez años. Creo que Suiza debería mirar hacia delante y no hacia atrás.

No obstante, es importante señalar también que la norma del GAFI es una norma de base. Si uno es el tipo de país que se conforma con cumplir unas leyes mínimas, se expone a ser sospechoso de facilitar la evasión de sanciones.

Aplicación de las sanciones rusas: Suiza en el punto de mira

La invasión rusa de Ucrania provocó una serie de sanciones a particulares, empresas en general y empresas rusas en particular por parte de la Unión Europea, Estados Unidos y las naciones ricas del G7. Suiza se ha mantenido en concordancia con la UE, aplicando su décimo paquete de sanciones en marzo.

Eso no ha impedido que la comunidad internacional -incluidas las ONG y, más recientemente, el G7- criticase a Suiza por no hacer lo suficiente. En particular, han señalado con el dedo la limitada cantidad de activos rusos congelados en Suiza y han argumentado que la nación alpina podría desempnar un mejor trabajo para hacer cumplir las sanciones.

En esta serie analizamos qué medidas ha adoptado Suiza para ajustarse a las normas internacionales y en qué aspectos se ha quedado rezagada. Cuestionamos los motivos de las sanciones y sus consecuencias para los comerciantes de materias primas que se encuentran en Suiza. Analizamos también los activos rusos en el país y comprendemos cómo algunos oligarcas sortean las sanciones.

SWI: ¿Cree que la guerra es un punto de inflexión para que Suiza adopte una nueva mentalidad en materia de transparencia?

T.K: Francamente, debería ser así. Como ya se ha comentado, Suiza sigue teniendo fama de secreta -con razón o sin ella- y si se compromete activamente con el régimen de sanciones, demuestra que está congelando activos y aprovecha la experiencia nacional (por ejemplo, en el comercio de materias primas y la banca privada) para presionar a la economía rusa, ayudaría a resolver las sospechas que aún rodean la integridad financiera de Suiza.

SWI: Los países parecen bastante alineados en cuanto a las sanciones, pero ¿ocurre lo mismo con la aplicación de las mismas?

T.K.: Las sanciones se acuerdan en Bruselas, pero eso es sólo el marco común. Cada país tiene su propia ley de aplicación de sanciones. El resultado es que hay diferentes definiciones de términos como propiedad y control. La mayoría de los países advierten que si una persona sancionada posee el 50% más una acción de una entidad, ésta debe ser objeto de sanciones, pero la interpretación del control (cuando una persona controla una empresa pero no es su propietaria) difiere entre los Estados miembros. Esta falta de armonización provoca lagunas que pueden ser aprovechadas.

También es importante decir que, mientras que los bancos han sido durante mucho tiempo muy susceptibles a la aplicación de sanciones porque eso les condujo a problemas con las autoridades estadounidenses, las empresas europeas han tenido muy poca experiencia en la implementación de sanciones. Las empresas de materias primas han tenido que pensar un poco en las sanciones en el pasado, pero no en la misma medida que con Rusia.

SWI:¿Y cómo cree que están aplicando las empresas las sanciones? 

T.K.: Si habla con abogados o consultores, le dirán que tienen clientes que siguen intentando continuar con sus negocios, cuando no están sujetos a sanciones. Muchos argumentarían que las empresas deberían hacer «lo correcto», haya sanciones o no, pero ¿cuál es el argumento comercial para hacer lo correcto?

Siento cierta simpatía por las empresas que dicen: «Puede que no les guste lo que hacemos desde el punto de vista ético o de la reputación, pero actuamos dentro de la legalidad. Nuestros abogados han dado el visto bueno a lo que hacemos. Si cambian la ley, cambiaremos nuestra forma de actuar».

SWI: ¿Qué opina de los objetivos de los responsables políticos con las sanciones?

T.K.: Lo que preguntaía a los responsables políticos sería: ¿cuál es su teoría del cambio cuando se trata de aplicar sanciones a Rusia? Y después, ¿qué pasos habría que dar para que se produzca ese cambio? Lo más sencillo sería decir que todo el comercio con Rusia o con los países intermedios que venden a Rusia debería reducirse a cero. Y luego hablaríamos de permitir ciertas exenciones para cosas como los medicamentos.

SWI: Entonces, ¿cuál cree que debería ser la teoría del cambio?

T.K.: Yo diría que los aliados de Ucrania deben tomar medidas que impidan al Kremlin financiar y dotar de recursos a su ejército. Si ese es nuestro objetivo, tenemos que asegurarnos de que las sanciones sobre cosas como la electrónica de alta tecnología sean lo más herméticas posible.

Pero también sabemos que Rusia tiene capacidad de acción y, por tanto, la economía rusa ha pasado de ser una economía civil a una economía militar, de guerra. Las fábricas que antes producían autobuses ahora producen tanques. Por esa razón, debemos reflexionar sobre los límites de capacidad del embargo. Eso incluye preguntarnos si debemos seguir vendiendo a terceros países determinados productos que es probable que se vendan después a Rusia, algo que somos conscientes que está ocurriendo.

SWI: Pero, ¿cómo se puede hacer cumplir eso?

T.K.: Hay empresas en Suiza, Reino Unido, Alemania y Francia que han aumentado sus ventas a terceros países que no aplican sanciones desde el año pasado. Esas empresas deberían preguntarse por qué se han disparado esas ventas y si podrían estar relacionadas con la elusión de las sanciones rusas; sería muy ingenuo pensar que no lo están.

Tenemos que conseguir que el sector privado sea más inteligente a la hora de pensar en lo que hace, en lugar de limitarse a mirar las leyes.

SWI: Suiza se ha enfrentado a numerosas críticas por no unirse al grupo de trabajo REPO del G7, cuyo objetivo es congelar e incautar activos rusos. ¿Cree que debería unirse?

T.K.: Si no se adhiere, perjudica aún más su reputación. ¿Por qué no iba a adherirse Suiza? Los escépticos pensarán que el país tiene algo que ocultar.

SWI: ¿Qué más debería hacer Suiza para persuadir al mundo de que está aplicando las sanciones con eficacia?

T.K.: Si yo decidiera por Suiza ahora mismo buscaría un ámbito en el que país es conocido y pensaría cómo puedo mostrar liderazgo mundial en la aplicación de sanciones a Rusia en ese campo.

Si se trata del sector del comercio de materias primas, haría todo lo posible por trabajar con empresas como Glencore y Trafigura para ayudarles a entender las sanciones y consultarles sobre qué cambios les parecerían útiles para lograr nuestra teoría del cambio.

Haría de ello una virtud. Organizaría una conferencia sobre la aplicación de las sanciones a Rusia en el sector del comercio de materias primas, patrocinada por Glencore y Trafigura, e invitaría a los socios aliados para discutir ideas sobre cómo reforzar este elemento concreto de la red de sanciones.

SWI: ¿Hace Suiza todo lo posible para aplicar las sanciones?

T.K.: Eso espero, pero está claro que los principales aliados piensan que no. Suiza debería tomarse en serio las preocupaciones planteadas por países del G7.  Para muchos observadores, Suiza seguirá siendo culpable hasta que demuestre categóricamente su inocencia.

Esta entrevista ha sido editada en aras del espacio y la claridad.

Texto adaptado del inglés por Carla Wolff