Un compromiso entre la voluntad popular y el derecho

Un promedio de cerca de 500 extranjeros que cometen delitos son expulsados cada año de Suiza, una cifra que se incrementaría con la entrada en vigor de la nueva ley de aplicación de la iniciativa de expulsiones. Keystone

El Parlamento logró un acuerdo para la aplicación de la iniciativa ‘Para la expulsión de extranjeros que delincan’, que desde hace años ha puesto a dura prueba al sistema suizo de democracia directa, que busca conciliar la voluntad popular con el derecho nacional e internacional. El pueblo se expresará de nueva cuenta en 2016.

A casi cinco años de la aprobación de la iniciativa ‘Para la expulsión de extranjeros que delincan’ (iniciativa de expulsiónEnlace externo) por parte del pueblo, las cámaras federales lograron concluir, al menos provisionalmente, uno de los expedientes más controvertidos y combatidos de las últimas décadas. La ley de aplicación, adoptada por el Parlamento en los últimos días, amplía la lista de delitos que justifican la expulsión de la iniciativa de la Unión Democrática de Centro (UDC, derecha conservadora), considerada incompleta en ese ámbito.

El texto se refiere únicamente a casos de homicidio intencional, violación, ataque a mano armada, trata de seres humanos, tráfico de drogas y fraude  contra la seguridad social. Las nuevas normas fijan, en revancha, que una prohibición de establecimiento -de 5 a 15 años – deberá ser ordenada para todos los delitos graves. Con base en los datos facilitados por la Administración Federal, en 2013 fueron expulsados ​​unos 500 extranjeros que incurrieron en delitos. Con la ley de aplicación de la iniciativa, esta medida habría afectado a más de 5 000 personas.

Sin embargo, la expulsión no será automática para cada condena: los jueces podrán renunciar en casos de rigor, a saber, si la expulsión pudiera poner al infractor o a su familia en una situación grave. Esta cláusula es considerada inaceptable por la UDC que rechaza cualquier excepción. El partido de derecha espera corregir la decisión del Parlamento con una iniciativa análoga, que pide la ejecución al pie de la letra de la iniciativa en materia de expulsión y que será sometida el año próximo al veredicto popular.

Iniciativas para la expulsión de extranjeros que delincan

Presentada en febrero de 2008 por la UDC, la iniciativa ‘Para la expulsión de extranjeros que delincan’ (iniciativa para la expulsión) fue aprobada por el 52,3% de los votantes el 28 de noviembre 2010.

El texto pedía la expulsión automática y una prohibición de estancia de entre 5 y 15 años para todos los extranjeros condenados por homicidio intencional, violación u otros delitos sexuales graves, para cualquier delito violento como el robo a mano armada, la trata de seres humanos, el tráfico de drogas, así como el fraude a la seguridad y la asistencia social.

Para presionar al Gobierno y al Parlamento en la expedita ejecución de la iniciativa para la expulsión, en diciembre de 2012, la UDC presentó otro texto, la iniciativa ‘de ejecución para la expulsión de extranjeros que delincan’  (iniciativa de ejecución).

Esta iniciativa, sin precedentes, quiere anclar en la Constitución los párrafos que debería contener la ley de aplicación de la iniciativa de expulsión. El texto incluye, sin embargo, un catálogo de delitos mucho más amplio, incluso delitos menores, y exige que la expulsión se ordene de forma automática.

La cuadratura del círculo

La aprobación parlamentaria de la ley concluye solo el primer acto de una disputa política y legislativa que desde hace años provoca dolores de cabeza al Gobierno, el Parlamento y los juristas. Un litigio que vale la pena evocar, ya que ilustra la complejidad, así como los límites del sistema suizo de democracia directa, que cada vez con mayor frecuencia tiene que hacer cuadrar la voluntad popular con las disposiciones constitucionales y el derecho internacional.

En los pupitres de los legisladores desde 2009, la iniciativa se antoja desde entonces problemática a diversos diputados de centro y especialmente de la izquierda. La expulsión automática de extranjeros que cometan delitos -inclusive faltas menores- vulneraría el principio de proporcionalidad, consagrado en la Constitución, y los compromisos internacionales asumidos por Suiza. Con base en la Convención Europea de Derechos Humanos y el Acuerdo sobre la libre circulación de personas, celebrado con la UE, una expulsión es admisible solamente si el autor de un delito representa una amenaza para el orden público y la seguridad de un país. De lo contrario, constituye una discriminación. 

La mayoría del Parlamento renuncia a invalidar la iniciativa, pero opone un contraproyecto que condiciona la expulsión a la gravedad de la infracción y no entra en conflicto con el derecho internacional. En 2010, el contraproyecto es rechazado en votación federal, mientras que la iniciativa es aprobada. La tarea de lograr la cuadratura del círculo; es decir, definir una ley en conformidad con la iniciativa que cumpla con el derecho internacional, es encomendada a la ministra de Justicia y Policía, Simonetta Sommaruga, quien crea un grupo de trabajo. Los expertos, incluido un representante de la UDC, no llegan a ningún acuerdo.

Segunda iniciativa

En 2012, para ejercer presión sobre el Gobierno y el Parlamento, la UDC presenta la iniciativa ‘de ejecución para la expulsión de los extranjeros que delincan’ (iniciativa de ejecuciónEnlace externo), firmada en pocos meses por más de 155 000 personas, que exige inscribir directamente en la Constitución Federal el catálogo de los delitos y las normas que rigen la expulsión. De esa manera, el partido de derecha quiere acelerar el trabajo e impedir a la Legislatura diluir la iniciativa con una ley de aplicación no conforme con sus propósitos. Una intentona sin precedentes, que casi tiene éxito.

En marzo de 2014, cuando el proyecto de ley de aplicación llega por primera vez al Parlamento, la mayoría del centro y de la derecha de la cámara baja  decide no solamente poner en práctica al pie de la letra la iniciativa sobre la expulsión, sino retomar buena parte de la segunda iniciativa de la UDC, es decir la iniciativa de ejecución, que va aún más lejos. Corresponde al Tribunal Federal la tarea de resolver, en casos concretos, el asunto de la compatibilidad con la Constitución federal y el derecho internacional.

La decisión es inaceptable para la cámara alta que analiza la ley en diciembre del mismo año. Para diversos senadores, el Consejo Nacional (diputación) habría cedido a las presiones de la UDC y “quisiera aplicar una iniciativa incluso antes de que sea sometida al pueblo”. El Senado propone una solución de compromiso entre el texto de la iniciativa para la expulsión y el derecho internacional: los extranjeros condenados por un delito grave serán expulsados, pero los jueces tendrán libertad de renunciar a la expulsión en casos de rigor, por ejemplo, cuando las personas vivan después de muchos años en Suiza.

Tercera iniciativa

Es la solución adoptada recientemente, incluso por la cámara baja. Pero no marca el punto final de la controversia. Para el presidente de la UDC, Toni Brunner, la decisión del Parlamento no respeta la voluntad del pueblo y solamente abre la batalla antes de la votación el año próximo de la iniciativa de ejecución. “Puedo garantizar una cosa: esta iniciativa será aprobada por una mayoría aún más amplia que la de la iniciativa para la expulsión. Así que pueden olvidar todo lo que hicieron hoy”.

Pero ese texto también estaría en conflicto, parcialmente, con el derecho internacional. De acuerdo con la iniciativa de ejecución, las disposiciones relativas a la expulsión “prevalecen sobre el derecho internacional no vinculante. Por derecho internacional vinculante se comprende exclusivamente la prohibición de la tortura, el genocidio, la guerra de agresión y la esclavitud, así como la prohibición de expulsar a una persona hacia un Estado en el que correría el riesgo de ser muerta o torturada”.

Ya en 2013 Simonetta Sommaruga habían propuesto al Parlamento invalidar esa sección de la iniciativa, ya que “Suiza no puede redefinir lo que es vinculante para el derecho internacional”. La UDC había reaccionado de inmediato, anunciando una nueva iniciativa popular con el objetivo de introducir en la Constitución federal la prevalencia de la legislación nacional sobre el derecho internacional. La recolecta de firmas empezó el pasado 10 de marzo y es previsible que, una vez más, el partido de derecha logre en poco tiempo su intención.

Traducido del italiano por Marcela Águila Rubín